全民國防教育的緣由與未來展望

黃立夫

一、前言──全民國防的重要性

在過去數千年的歷史當中，對於人類生命財產安全威脅最大的莫過於戰爭。戰爭爆發的理由或許成百上千，但是每一次戰爭都會造成難以估計的傷害。為了避免戰爭、防止戰爭，人類目前所能想到的最佳方法就是「以戰止戰」，透過建立強大的軍事力量，以嚇阻敵人不敢輕言啟戰，以確保國家安全。即使是過去50餘年的臺海對峙，也難以跳脫此一思維，政府每年投入龐大的國防預算，用於購置先進武器系統、組建軍隊，即是希望以武力上的局部優勢來確保臺灣海峽的平靜與安全。

（一）現代國防以全民國防為理念基礎：然而，時序進入21世紀之後，戰爭的型態承續1990年代開始的變遷，確立了新的模式──戰爭型態開始多元化，國家安全的維護也絕非軍隊所能夠單獨負擔，除了傳統的軍事威脅之外，非軍事威脅對於國家安全的影響比重正逐年上升，舉凡恐怖主義、環保、外交、金融危機、能源爭奪、種族衝突、新型傳染病等問題，均較戰爭更容易影響國家安全。因此現代的國防必須超越以軍隊作為唯一憑藉的思維，而是以「全民國防」為理念基礎，透過全體國民在不同領域的共同參與，方能發揮整體力量，達到保障國家安全的目的。

（二）國家興亡，匹夫有責：全民國防（All-out Defense）是近年來在國防事務領域相當熱門的概念，意義上與「總體國防」（total defense）相近，係由全民共同積極參與，以「正面活動」（positive campaign）配合國家軍事力量，在經濟防禦戰、社會防禦戰、心理防禦戰等建設性層面，保護國防，阻絕侵略。簡單的說，全民國防即是動員全民力量來完成防衛國家的任務。我國「國防法」第3條明白揭示：「中華民國之國防，為全民國防……」即是著眼於全民國防理念對於整體國家安全的重要性。此一概念打破了「國防屬於軍人專業」的迷思，重申「國家興亡，匹夫有責」的古訓，讓國防成為每位國民無可旁貸的責任。

二、我國全民國防教育的緣由

        要貫徹全民國防的理念，必須訂定可供具體實行的策略。國防部因此提出「全民防衛」的概念，係以民眾為後盾，政府施政為憑藉，凝聚人民的抗敵意志，發揮軍民總體力量所實施之保家、保產、保鄉的防衛作戰。

（一）「全民防衛動員準備法」：全民防衛的理念要能夠確實執行，必須仰賴完整的動員體系作為基礎，方能將廣儲於民間的人力、物力、財力及科學技術整合運用於防衛作戰。國防部於是訂定「全民防衛動員準備法」，規畫出完整的全民防衛動員準備體系：以行政院為首，成立「行政院全民防衛動員準備業務會報」，並由國防部後備動員司兼任會報祕書工作，負責協調精神、人力、物資經濟、交通、財力、衛生、科技、軍事等8個中央部會級動員準備業務會報及25個直轄市暨縣（市）政府動員準備業務會報，共同推動全民防衛動員準備事項，以落實「全民防衛動員準備法」第1條所示「為建立全民防衛動員體系，落實全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益」之目的。

（二）「全民國防教育法」：教育部為精神動員準備業務會報的主管機關，並與行政院新聞局、國防部總政戰局分別訂定配合計畫，共同執行精神動員準備工作。教育部本身所負責的分項工作為「全民國防精神教育」，即是希望透過教育的方式，有系統的教導全民國防相關知能，讓每位國民體認國防的重要性，並具備基本的技術與能力，未來方能在國家遭逢威脅時順利投入全民防衛動員體系當中，在不同的崗位上各盡職責、奉獻專長，共同達到捍衛國家安全的目的。因此，全民國防教育推動的落實與否，將直接影響全民國防力量的強弱。政府為確保全民國防教育之落實，特別制定「全民國防教育法」，經立法院三讀通過後於民國94年2月公佈，95年2月正式施行，顯示全民國防教育已成為政府國防與教育施政的重點之ㄧ。

三、全民國防教育的架構

（一）學校教育

1.法源依據：依據「全民國防教育法」第5條所示，全民國防教育以經常方式實施為原則，其範圍包括「學校教育」、「政府機關（構）在職教育」、「社會教育」、「國防文物保護、宣導及教育」等4項。雖然「全民國防教育法」所規定的中央主管機關為國防部，但是有關「學校教育」方面的全民國防教育推動仍須與教育部共同配合執行，因此在「全民國防教育法」第7條中規定「各級學校應推動全民國防教育，並視實際需要，納入教學課程，實施多元教學活動。前項課程內容及實施辦法，由教育部會同中央主管機關定之。」事實上，在「全民防衛動員準備法」第14條第2項當中也規定「為結合學校教育增進國防知識，教育部應訂定各級學校軍訓課程之相關辦法。」顯示政府對於各級學校推動全民國防教育的重視，也使得現行在高級中等以上學校實施的軍訓課程必須配合上述兩法的規定，進行必要的調整措施。

2.實施情形：教育部已率先於後期中等教育（包括高中、高職、五專前三年及綜合高中）95學年課程暫行綱要中，將「軍訓」課程改為「國防通識」課程，時數及課程內容均有所調整，並將原軍訓護理課程獨立成為「健康與護理」課程。未來配合「全民國防教育法」第7條規定，教育部也已著手規畫各級學校「全民國防教育」課程內容與實施辦法，目前的規畫方向為：

        （1）國民教育階段採融入教學方式，由學校教師授課，並研發補充教材供參考。

        （2）後期中等教育階段實施國防通識課程，由國防通識教師及教官授課，並編組專業小組研發課程內容及相關教材。

        （3）鼓勵大專院校（含二專及五專高年級）開授國防通識相關科目學分。

為使現職軍訓教官能透過進修提升專業知能，以符合各級學校全民國防教育的需要，教育部也於「軍訓制度改進方案（草案）」中規畫開設國防通識科教育學分班（教官專班）供高中、職校教官修習，並鼓勵大專院校教官進修碩、博士學位，以朝符合各級學校教師任教資格的方向努力。

（二）政府機關（構）在職教育、社會教育：除了「學校教育」之外，有關「政府機關（構）在職教育」、「社會教育」所需的全民國防教育課程教材及師資，雖然是由行政院人事行政局會同公務人員保障暨培訓委員會及國防部等單位辦理，然而所需師資數量龐大，且牽涉專業學識知能，因此日後推動時仍將仰賴教育部所屬軍訓教官及退役軍職人員投入，方能滿足實際所需。由學者、現退役軍職人員及官員所共同發起的「全民國防教育學會」，預定於94年9月3日正式成立，即是著眼於未來政府在職教育及社會教育對於師資的需求，期望透過學會人才資料庫的建立，成為政府推動全民國防教育的助力。

四、各級學校全民國防教育的課程規畫

現行軍訓課程乃是由教育部軍訓處於民國84～86年編組「軍訓必修課程研編委員會」所規畫，共區分為國家安全、兵學理論、軍事戰史、國防科技、軍事知能等五大領域。將於95學年度實施的後期中等教育「國防通識」課程暫行綱要仍然沿用五大領域，僅將課程內容及時數做部分修訂。未來依據「全民國防教育法」所執行的各級學校全民國防教育，由於必須涵蓋自國小至大學的所有教育階層，無論課程領域、課程綱要、課程時數與內容等，都必須重新規畫。

各級學校全民國防教育的課程規畫，將以「國防法」的立法精神作為依據。「國防法」第3條規定：「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」因此研擬中的全民國防教育課程架構將包含國防軍事、全民防衛及總體戰略（包含政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務）等三大類別，每一類別再細分為數個領域：

（一）國防軍事：針對國防軍事基礎知識進行講授，其下細分為「國防安全」、「軍事科學」、「防衛技能」等三大領域，實際授課科目與現行軍訓課程五大領域相近。

（二）全民防衛：以「全民防衛動員」為核心，講授相關知識技能，使學生日後能順利投入動員體系，建構全民國防力量。其下細分為「國家意識」、「全民動員」、「公民防衛」等三大領域，「國家意識」主要講授國家認同與定位問題，使同學能夠清楚瞭解國家認同的重要性，進而擁護政府、凝聚國家意識，作為日後全民防衛動員的基礎；「全民動員」講授全民防衛動員體系、編組及教育訓練等事項，使學生對於全民防衛動員體系建立基本概念；「公民防衛」則引進吉恩．夏普（Gene Sharp）博士所提出的「群眾性公民防衛」（Civilian-Based Defense, CBD），講授相關理論、策略與方法，使學生瞭解全體民眾及其組織機構如何在事先準備、計畫和訓練的基礎上展開有別於軍事防禦的「非暴力與不合作」防衛行動。

（三）總體戰略：講授包括政治、經濟、心理、科技、文化、歷史等非傳統軍事因素對於全民國防及國家戰略的重要性，使學生瞭解為何現代國防必須超越軍事思維，改以全民國防作為我國國防的基本觀念。

        由以上說明可知，全民國防教育課程的架構超越了現行軍訓課程的五大領域，真正朝向以全民國防為核心的總體國家戰略觀點來規畫。有關各教育階段實際課程內容與時數的細部規畫，則必須邀集各教育階段的專家及授課教師（官）共同研商，方能切合日後實際授課需要。

五、他山之石──中共的全民國防教育

中共自1949年建政以來，對於全民國防教育相當重視，在各級學校推行學生軍訓工作也行之有年。為使全民國防教育的施行具備法律基礎，中共於2001年4月28日第9屆全國人民代表大會常務委員會第21次會議通過「中華人民共和國國防教育法」，全文區分為總則、學校國防教育、社會國防教育、國防教育的保障、法律責任、附則等6章共38條。其中第5條規定「中華人民共和國公民都有接受國防教育的權利和義務。普及和加強國防教育是全社會的共同責任。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織以及基層群眾性自治組織，都應當根據各自的實際情況組織本地區、本部門、本單位開展國防教育。」已將全民國防的理念充分涵蓋在內。

（一）學校國防教育

1.法源依據：「中華人民共和國國防教育法」第14條規定：「小學和初級中學應當將國防教育的內容納入有關課程，將課堂教學與課外活動相結合，對學生進行國防教育。」與我國研擬中的國民教育階段全民國防教育採融入教學方式實施雷同。第15條規定：「高等學校（即大專院校）、高級中學和相當於高級中學的學校應當將課堂教學與軍事訓練相結合，對學生進行國防教育。」則與我國現行軍訓課程及未來高級中等以上學校的全民國防教育課程實施方式雷同。

2.實施情形：為使學校國防教育能夠順利推展，中共也在高等學校及高級中學設立「武裝部」，作為學生軍訓工作的負責單位，其下並有「軍事教研室」編製課堂講授國防教育（軍訓）課程的軍事教員。部分高等學校則將「武裝部」併入「學生工作部」（即我國大專院校的學生事務處）合署辦公。目前中共大多數高等學校「軍事教研室」在大一開設國防教育課程，計有36學時、2學分，為必修課程。在校期間並安排一次暑訓課程，由「武裝部」協調鄰近解放軍駐軍部隊派遣教官到校或前往駐軍營區實施，期程從2～4週不等。

（二）全民國防教育日：為了使全民國防教育的理念能夠推展至全國民眾，「中華人民共和國國防教育法」第12條也規定國家應設立「全民國防教育日」，並於2001年8月31日第9屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過以每年9月第三個星期六作為「全民國防教育日」，每年並設立不同的宣傳主題，2001年為「關注國防，就是關心自己的家園」，2002年為「國家安全是全社會的共同責任」，2003年為「國防連著你我他，安寧維繫千萬家」，2004年為「勿忘國恥，強我國防」。各級學校、機關、組織必須舉辦「全民國防教育日」相關宣導活動，以求將宣傳主題深植人心。

根據新華社2004年12月26日報導，中共「國家國防教育辦公室」針對2005年「全民國防教育日」發出部署指示，要求各地「以維護國家安全和統一為導向，深入開展這項教育活動，大力增強全民國防觀念，營造關心國防、支持國防、建設國防的良好氛圍。」對於青少年學生的教育「要同未成年人思想道德建設和大學生思想政治教育有機結合起來，著重國防意識培養和知識技能培訓。」顯示中共對於全民國防教育的重視不外乎希望從青少年學生開始建立「國家安全」與「統一」的意識，以支持其「不放棄以武力犯臺」的野心。

六、結論──全民國防教育的未來展望

        環顧我國國際處境及戰略環境，中共仍是我國國家安全的最大威脅，且威脅強度隨其軍事武力的持續擴張及經濟的快速成長而更加劇烈。為確保臺灣2,300萬人民的幸福與安全，除了國軍必須持續精進戰力外，透過全民國防教育以確保全民防衛動員體系的順利運作更是勢在必行的策略。無論是學校教育、在職教育或是社會教育，政府都應該盡速制定相關課程教材，並完成相關配套措施，使全民國防教育能夠順利推動與落實，方能使臺灣社會跳脫自政黨輪替以來，因政黨認同問題所衍生的國家認同問題，重新凝聚國家意識，建立民眾對政府的向心力，日後方能有效抵禦外敵、捍衛鄉土，確保臺灣的永久和平與永續發展。

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