國家安全一般認識

【鄔國華／內湖高工主任教官】

古人有言：「無敵國外患者，國恆亡。」

                                                                       ──語出孟子告子篇

此一名言主要在述明一個事實，如果一個國家全國上下均「居安而不思危」則終將遭致覆亡，但並不是說任何一個國家都要四處樹立敵人，國勢方可強盛。從歷史及現今國際局勢來看，幾乎沒有一個國家能完全處於太平盛世，而不需要緊急「危機處理」（注1）的機制；目前國勢強盛如美國，都會遭致911恐怖攻擊；由此可知，只要稍具戰略價值的國家，都可能隨時有遭受威脅的時候。

「國家安全」（National Security）（注2）在一般認知下，多數均肯定其為非常重要的議題，然此卻是個複雜而難以明確界定之概念。基本上，「安全」即是個模糊的符號（ambiguous symbol）、亦為一種低度發展而有爭議的概念（underdeveloped and contested concept），甚至有人認為根本沒有「安全」概念一詞。其實「安全」此概念會隨著環境因素及詮釋角度的不同而變化，從國家安全到國際安全進而到全球安全的變遷，每個階段都有不同的理論與政治前提為基礎，且與國際體系的歷史變遷及理論知識形成密切的關聯，不過大多數係認為此議題與國防直接相關。事實上，早在第一次世界大戰以前，各國在國家安全事務上的相關制度均有所欠缺；二次大戰後，先進國家開始有較完備的制度來規範國家安全實務，並由高度的機密等級，轉而可以部分公開，接受民意機關監督。

現今國際新現實主義下的「國家安全」概念，主要是指國家免於外來的軍事入侵，並免於經濟性和政治性的壓制和脅迫，及關切領土完整和政治獨立自主等議題，重要的是，各個領域的問題和議題都需配合國防、軍事、外交政策，也就是說，就連非軍事政策都必須以支持國家安全戰略及強化國防軍事安全為主要目標，故目前有關「國家安全」的議題自然成為眾人關切的焦點。

一、國家安全的定義

（一）何謂「安全」

　　「安全」此一概念不易明確界定，在不同的時空背景下，人類會對安全產生不同的認知與需求，小到人身安全、住家安全、社區安全，進而至國家安全、國際安全、全球安全等均屬其範疇。可以確定的是：「安全」概念應在「確保人類生命及其所有物存續無慮」之情境，是人類所企求的最終目標。

（二）何謂「國家安全」

　　此概念最早源自美國學者伯爾得，自冷戰以來，國際關係中的現實主義理念，使戰略國防和軍事安全成為國家安全的核心議題。

　　以下就組成國家的要素「人民」、「領土」、「主權」、「政府」來探討：

1.領土：所指涉的主要是保持領土完整，使國家免於外來的軍事入侵，但領土完整應到什麼程度？要花多少代價來防衛領土完整？這些都是值得思考的問題，如我國與日本釣魚臺主權歸屬之爭議。而某些國家，例如以色列，亦會採取以領土換取和平（Land for Peace）之政策。

2.主權：維持獨立自主。主權安全同時也指國家對外交涉的能力，因此外交安全也可算是國家安全的一種。就此推斷，臺灣如果能加強與強國的關係，無形中也能增加臺灣的國家安全。

3.政府：免於經濟性和政治性壓制或脅迫。包括執行國家政策的功能是否受到傷害？政府可否執行法律與公權力？有否遭暴力威脅？

4.人民：不論在國內國外，政府是否都須為其人民之安全負起責任？尤其現今人民往來各國機會頻繁，政府是否應負起其海外僑民、在外國旅遊、遊學、留學、經商等人士之安全。例如在巴里島發生的恐怖炸彈事件，各國政府是否該事先通知其本國人民有恐怖攻擊之可能？

二、影響國家安全的因素

自後冷戰以來，在國際環境及理論之變遷和轉變過程中，影響國家安全最大的因素有三：國家主權趨於沒落、國際互賴逐漸升高、無政府狀態衝突持續擴散。

　　觀察90年代以來的國際局勢，可知影響當前國家安全的議題已成為全球共同的挑戰，且漸由「高階政治」之戰略和軍事議題，轉向「低階政治」之經濟和社會議題。這些安全議題不但多層次、多面向、多元化，且彼此關聯性強，致使傳統以國家為中心的安全概念受到衝擊。由於國際政治、經濟、社會、人文變遷以及經濟發展結果，安全威脅之影響已擴及和人民生活息息相關之低階政治領域，傳統的國家安全概念已難符合當前時代之需求。如經濟安全的重要性相對提升，使得國際政治經濟成為安全的重要議題；而科技的發展也帶來新的安全問題，故國際安全的概念、面向與範圍將不斷擴大，國際參與的途徑與機會隨之增加，往後國際協調勢必成為解決問題的趨勢。

從傳統觀念來看，國家直接的生存威脅是外敵入侵，故國家安全與國防（National Defense）有相當密切的關係。綜觀古今中外歷史，國家莫不以發展國防武力、建立強大軍備為施政要點，執政者多半堅信：國防力量越強，國家安全越有保障。然就國家安全所涉及的內容來說，其涵蓋面相當廣泛，舉凡領土、主權、政治制度、生活方式、經濟、外交、軍事、國內環境、國際局勢等，均與國家安全有關。從古今的理論與實務之相互印證下，可體認出國家興亡絕非是單方面的強權或軍力問題，而是「政、 軍、經、心」的整體性問題，誠如「孫子曰：『兵者，國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。』」（注3）此外Maxwell D. Taylor亦認為：武力不足以支持國家政策（注4）。這也是自二次大戰後，對「國家安全」一詞所發展出的新概念。

三、國家安全與永續發展

國家生存與發展的前提，首在安全保障，傳統的國家安全概念，是指免於受到外敵壓迫和威脅，故聯合國憲章第2條第4款中明確指出：不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整與政治獨立（注5）。此屬於較狹義的國家安全觀點，置重點於外來的威脅。另Harold Brown （注6）則提出一種非純軍事的定義：國家安全為保存國家物質和領土完整，在合理條件上維持其與世界其餘部分之經濟關係；並保護其性質、制度和統治不受外力擾亂，以及控制其國界的能力（注7）。

從戰略觀點來看，國家安全除了是「對所有外來侵略、間諜活動、敵意偵察、破壞、顛覆、困擾及其他敵意影響等國家所採取之保護。」（注8）之外，在廣義的定義上還有「經由各種途徑保護經濟與政治利益，以維護國家生存發展基礎。」（注9）另外則認為：國家安全單指個別國家的安全，即國家都有生存的權力、並須維護 其領土完整及政治獨立，以確保其所致力的價值體系與生活方式等，不會受到外來的干預。因此安全即意味著具備隨時能與敵人接戰，並能克敵致勝的保證。國家安全不是指完全沒有外來的威脅，但要求在應付威脅時不必付出太大的代價。故部分學者認為：一個國家可避免戰爭，而又不必犧牲其核心價值；若遭挑釁，可在戰爭中獲勝以維持其核心價值，即為安全的實踐。由此觀察，落實在安全確保的實踐層面裡，首先在軍事上，就必須能確保國家生存與領土、主權的完整；其次必須能實踐政治與經濟上的利益。

另外更認為國家安全不僅在維持領土之完整，更要得到世人的尊重；不僅在維持本國經濟利益，更須維持國家持續生存於世界舞臺的保證（注10）。

綜合前述，國家安全的界定包括以下5個涵義：

1.國家安全的基本涵義為國家的生存不受威脅。

2.維持國家領土的完整，不受任何侵犯。

3.確保政治獨立和主權完整，維持政府運作和國家發展。

4.持續經濟制度的運作及正常的發展。

5.確保國民傳統生活方式，不受外力干涉與控制（注11）。

因此，國家安全係指國家保護其重要的價值免受內外威脅的能力。而國家安全的功能在於抵抗威脅、目的在於保護價值、增強國家應付威脅與危機之能力。

註釋：

1.宏鎮東，2001，國際關係及國際組織，頁3-16，臺北：高點文化事業有限公司。

2.「國家安全」一詞，第一次出現於1945年8月美國海軍部長James Forrestal 出席參議院聽證會時所使用，而當時「國家安全」的意義，傳統的定義多偏向軍事安全意涵。

3.孫子兵法，始計篇。

4.泰勒將軍為美國60年代的參謀首長聯席會主席，相關資料參考Bruce Palmer Jr 等著，1985，一九八○年代大戰略，頁1，臺北：黎明文化事業公司。

5.丘宏達編，1991，聯合國憲章：現代國際法基本文件，頁11，臺北：三民書局。

6. Harold Brown曾任美國國防部長。

7.臺灣研究基金會編輯部，1995，國防白皮書，頁18，臺北：前衛出版社。

8. John M. Collins著，鈕先鍾譯，1975，大戰略，頁455，臺北：黎明文化事業公司。

9.聯合新聞通訊社、社團法人中華危機管理協會共同舉辦「國家安全與核能發 電」座談會，聯合報，民國85年3月22日。

10.Norman J. Padelford and George A. Lincoln, International Politics ,（United States Millitary Acadeny Press.1954）, P. 290.

11.Paul Joseph, Peace Politics：The United States Between the Old and New World Order,（Philadelphia：Temple University Press, 1993）,p.7，轉引自莫大華，1998年8月，安全研究論戰之評析：問題與研究，第37卷8期，頁22，臺北：政大國關中心。

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