全民防衛動員機制之法理及戰略意涵解析

「國防法」第3條明確指出：「中華民國之國防，為全民國防。」「全民防衛動員準備法」第1條：「為建立全民防衛動員體系，落實全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益，特制定本法。」因此，「全民防衛動員準備機制」是實踐「全民國防」理念的具體作為。既然我國國防為全民國防，那麼在全民國防的環境下，全民防衛動員機制能做些什麼？以下將循三個面向加以探討。

一、全民防衛動員機制與法規體系的關聯性

我國為民主法治國家，不論政府各級機關或是民眾皆應遵守法律。茲將與全民防衛動員機制有關的法律概述如後：

（一）憲法：國防是國家的防務，是保障國家安全、維護民族生存不可或缺的機制。而「憲法」中與本文相關的國防條文共有4條：第137條規定國防的目的，第138條規定陸海空軍軍人的任務，第139條規定黨派及個人不得以武力為政爭的工具，第140條規定現役軍人不得兼任文官。

（二）國防法：「國防法」是依據「憲法」第137條於民國89年制定，該法第3條指出：「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」因此，全民國防是以憲政為基礎，堅定國家認同；以軍事政策為核心，全民共同參與；以經濟建設為後盾，厚植國防潛力；以心理建設為動力，凝聚衛國意志，發揮全方位、全民參與的國防整體戰力，以籌建一支民眾信賴的國防武力。

（三）全民防衛動員準備法：取代「國家總動員法」的「全民防衛動員準備法」於民國90年11月14日公佈，依該法授權訂定的「全民防衛動員準備施行細則」等相關子法，亦於91年底前完成立法，而「全民國防教育法」的公佈更賦予推動全民國防教育的法源依據。顯然全民國防法制化已粗具規模，但仍有許多不足之處，有賴全民的關注、參與和支持，化法制為實際行動，才能使全民國防的工作臻於完善。

（四）緊急應變與全民防衛動員體系結合：為講求戰時與平時的緊急應變相輔相成，政府將「災害防救」、「民防」、「緊急醫療」、「傳染病防治」、「核子事故應變」及「反恐怖攻擊」等應變體系與「全民防衛動員體系」相互結合，俾便事故發生時，能適時運用動員體系所積存的能量，協助應變。目前除「核子事故緊急應變法」、「反恐怖行動法」尚在立法院審議中，其餘相關法規已建構完成。

二、全民防衛動員機制與全民國防理念的關聯性

（一）全民國防歷史沿革：全民防衛動員準備機制是實踐全民國防理念的具體作為。全民國防一詞雖首先出現在民國81年國防報告書，但不代表民國81年之前並無全民國防，全民國防立意在於全體國民都能體認國家安全的重要性，而且一起關心國防、支持國防、參與國防，此即為全民聯合作戰的思想。綜合而言，全民聯合作戰乃是以全民力量作為作戰基礎，在國家總動員的體制下，遂行以武力為中心的總體戰，此與當今全民國防的精神實無二致。

（二）全民國防時代背景：全民國防一詞於民國85年臺海危機之後，在國內出現的頻率迅速增加。如前總統李登輝在國軍85年度工作檢討會中指出：「全民國防，不但要使大家具有『國防安全人人有關，國防建設人人有責』的認知；更重要的是，要激發全國同胞面臨威脅時，絕不屈服的堅強意志……」並正式規範於89年1月29日公佈的「國防法」第3條條文中。陳水扁總統在89年6月8日視導國防部時指出：「全民國防的理念，乃是現代戰爭的必然趨勢」，延續李前總統的「全民國防」安全架構。91年國防報告書中，「強化全民國防」列為首要國防施政方針。93年國防報告書中，亦將「擴大全民參與國防事務」、「強化全民總體防衛理念」列為國防施政方針的前兩項。

（三）全方位、總體性建構全民防衛安全體系：我國現階段的國防政策以「預防戰爭」、「維持臺海穩定」、「保衛國土安全」為基本理念，透過「國防法」與「全民防衛動員法」等立法程序，建構完整的動員法制體系，使全民國防取得法源依據，並落實於具體的行政與政策作為中；另一方面，美國911恐怖攻擊事件後，一種嶄新的威脅模式已經來臨，所以必須以全方位、總體性的思考，建構全民防衛的安全體系，發揮整體應變機能，落實全民國防，達成國土安全防衛。此外，為能因應中共「打贏高技術條件下局部戰爭」的威脅，致力建立早期戰爭預警系統及高效率聯合作戰機制與戰力，提升資訊、電子戰攻防能量，強化快速反應能力與後備動員戰力。

三、全民防衛動員機制與戰略體系的關聯性

        戰略、戰術、戰技、戰鬥等屬於戰略體系，戰略指導戰術、戰術指導戰技、戰技指導戰鬥；相反的，戰鬥支撐戰技、戰技支撐戰術、戰術支撐戰略。若從戰略體系角度觀察，全民防衛動員機制的上對下指導，就是從政府角度，縣市政府應做好民物力調查；透過戰力綜合協調會報，整合民防、心防與國防等。而全民防衛機制的下對上支撐，就是從民眾角度，萬安演習應配合防空避難；落實禽流感防疫、慢跑或相關體能運動以支撐國防。

（一）有效整合動員會報，支援軍事作戰：整體而言，我國全民防衛動員機制區分「行政動員」、「軍事動員」兩個子系統；並藉全民戰力綜合協調組織作為兩者融合的介面。其中，「行政動員」是透過中央相關部會與地方政府，將人力、物力、財力予以有效整合，藉由「全民防衛動員會報」功能的落實，逐步建構與軍事防衛同等重要的心防與民防體系，配合軍事動員，有效支援軍事作戰；「軍事動員」則依「管、編、裝、訓、用」的理則，落實後備軍人教、點、勤召訓練；此外，為強化後備戰備整備制度化作為，透過同心、漢光等演習與各戰區的戰備演訓，編管武裝團隊，納入作戰序列，逐次以實兵驗證其可行性。

（二）他山之石──以美國和日本為鑑：檢視美國紀念911的規格和儀式，可以看到美國人民將「忘戰必危」化為實際行動來實踐。日本每年在廣島和長崎核爆日都有大規模的紀念活動，凸顯日本人民牢記核彈的災難，也是實踐「忘戰必危」的道理。「他山之石，可以攻錯」，適逢中共對臺試射導彈10週年，我們應該體認：讓全民國防共識理念向下扎根，落實在日常生活中，為我國國防安全建立新的里程碑。

震驚全球的911恐怖攻擊事件被形容為「21世紀珍珠港事件」的災難，此事件不僅使美國的防禦戰爭策略必須全盤檢討，也為所有的國家上了一課：從美國遭遇恐怖攻擊事件中，可以看出單靠軍事防衛力量是不足的，必須靠全民防衛的力量，才能夠真正達成維護國家整體安全的目標。

全民國防是國家求生存的一種戰略，而全民防衛動員則是全民國防的具體實踐作為；臺澎防衛作戰具有「同島一命」的特質，戰爭一旦發生，就沒有前方和後方的分別，因此必須建立全民團結的憂患意識，運用軍民一體的力量，共同防衛家園。

劉慶祥／青年日報95年7月30日第3版

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