國土防衛與反恐、反超限戰

【中央警察大學教授汪毓瑋／青年日報94年5月15日第3版】

一、恐怖組織的發展與策略運用

在美國領導與聯合國相對支持下的全球反恐戰爭雖然產生初步成效，使賓拉登與其領導階層無法再執行集中式的控制與指揮，然而目前國際面對的是已轉型且更難對付的「蓋達組織協會式運動」（al-Qaida associated movement）。這些分散於全球的恐怖主義團體，是以互相接觸、分享資源與行動來達成目標，而且也有不同的分工趨勢，有些組織是執行行動，例如「回教祈禱團」；有些團體是提供安全庇護所與後勤支援；有些則是直接參與阿富汗與伊拉克目前仍在進行中的戰鬥。

（一）恐怖組織的發展：一般是由5個不同層次的結構組成，從底層到高層依序是作為基礎的條件層，利用的條件包括貧窮、腐敗、宗教衝突與種族鬥爭，而藉由這些條件的滋生，以正當化其行動與擴大支持及影響政治改變；第二層是國際環境層，利用更自由、開放的環境，獲得可進入的處所、能力與其他所需要的支援；第三層則是可爭取支持的國家層，包括計畫、組織、訓練與執行行動所需的實體空間，例如訓練基地與保護處所及虛擬空間，或是可用的通訊與金融網路組織；一旦操作環境與國家確立，即進入第四層鞏固暨擴大的組織層，且其編製、成員、資源與安全決定了此組織的能力與可能達成的目標；最高層就是領導層，負責提供與所有要素相連之全面性指導與策略，是作為恐怖行動的催化劑。

（二）恐怖組織的打擊目標：以蓋達組織為首的國際恐怖主義組織之目標，是希望打開「聖戰士」的「恐怖三角」，即開始於阿富汗，經由伊朗與伊拉克南部，而止於土耳其南部、黎巴嫩南部與敘利亞。第一階段是區域化對美國的鬥爭，911事件就是第一步，欲把美國拖入阿拉伯區域以準備延長消耗戰。蓋達組織事先也瞭解，將會有來自超強國家對阿富汗迅速與不可避免的攻擊，但願意承受以喚醒沈睡的回教國家，犧牲塔立班運動且轉換成在阿富汗之外，而及於伊朗與伊拉克的更大戰鬥力量。也因此「札卡維」（al-Zarqawi）前往伊拉克，而若能達成「札卡維在伊拉克」、「賓拉登在阿富汗」的地區人民擁護，就進入到第二階段，且涉及敘利亞、黎巴嫩與伊朗之行動發起。最終盼能建立從阿拉伯半島、奈及利亞、約旦、「梅格羅伯」地區（Maghreb，即西北非，包括摩洛哥、阿爾及利亞與突尼西亞之阿特拉斯山脈與沿海地區）、巴勒斯坦或葉門回教國家。

二、恐怖組織可能攻擊的目標與手段

美國評估，目前西方或美國在區域的盟友仍可能遭受類似911攻擊、或是比較容易達成、但相對低衝擊的攻擊，例如隨機攻擊個人、或是在擁擠公共場所的小規模爆炸等2種形態威脅。且下一波與蓋達組織有關的國際恐怖主義團體，所可能攻擊之潛在威脅，應是來自於與該等組織核心沒有直接聯繫的分支、或是由其激發的個人所發動。

（一）攻擊目標：可能是港口、倉庫、車站與相關的基礎設施結構、運動場、演講廳、大型建築物等，且首選重要基礎設施結構，包括核子、化學、生物與其他有毒物質設備、橋樑、隧道、水壩、動力生產／轉運站、能源設備（包括石油精煉與相關工業）、大型建築物、複雜高密集的基礎設施結構等。

（二）攻擊手段：可能採取的攻擊手段，計有改進的爆炸裝置（IEDs）以進行自殺行動，例如使用「運載工具即席爆炸設計」（VBIEDs）以攻擊知名度高或是象徵性目標；攻擊民航機、劫機；以「人員可攜式空防系統」（MANPADs）射擊飛機；使用超輕型飛機或遙控導航運載工具（RPVs）進行空中威脅；小型船隻進行自殺攻擊；貨櫃載運恐怖份子與武器等。

        雖然目前並無有力證據顯示，蓋達組織已獲得放射性材料，或是有認真與持續的相關計畫，但可能從黑市或以偷竊方式取得，且該組織擁有少量放射材料，可用來組裝「髒彈」、取得或製造少量化學材料，例如篦麻素、臘腸毒病毒、或有毒工業化學材料，以攻擊選定的目標或隨機之個人，造成重大傷害與引起心理恐慌。

三、國際採行的反制恐怖主義作為

（一）強化各國反恐能力與合作：聯合國除基於打擊蓋達組織等國際恐怖主義團體的各項決議案，而要求各國分別從立法與行政上強化反恐作為外，近期亦通過打擊「核武恐怖主義」（NuclearT-errorism）條約；且籲求在打擊恐怖主義的全球性標準方面，應採行合作途徑，以分享資訊與相互瞭解其他國家的反恐行動，並重新強化各國在反恐行動上之金融、執法領域方面的能力與合作。對於國際與區域組織的支援角色方面，則要求能協助成員國達成「1373號決議案」所要求的責任，且在各自反恐行動計畫下，能進一步建構全球性資訊網路組織。另「反恐執委會」（CTED）亦進入新的「個別國家拜訪」之新階段，而落實支援國家的打擊能力。

（二）聯合國公佈「反恐怖主義措施分類」：為因應國際恐怖主義的威脅，聯合國「藥品管制暨犯罪預防辦公室」（ODCCP）亦公佈作為各國對抗恐怖主義參考之「反恐怖主義措施分類」（A Classification of Counter-Terrorism Mea-sures），其中包括政治與治理，經濟與社會，心理、教育與溝通，軍事，司法與立法，警察與監獄體系，情報與秘密單位，及移民政策與成立專責單位等8項應執行的全方位措施。而秘書長安南，除了嘗試提出「對平民造成死亡或肉體嚴重傷害」的恐怖主義定義外，亦提出全面打擊恐怖主義的「5D」戰略，即勸阻、拒絕、嚇阻、發展與防衛。

四、美國防止國際恐怖主義利用區域衝突壯大勢力

美國認知到911事件發生後，與國際恐怖主義相關的「聖戰主義」（Jihadism），已從以往較低調的運動，轉為積極尋求推翻回教世界的腐敗政權，且更欲展現為消除西方對回教世界影響的全球性現象。賓拉登亦深知此相關努力不能限於某個特定組織，而應是由更分散、不同團體所推動的更廣意識形態運動並已加以利用，且因蓋達組織之非中心化發展與美國對伊拉克的「解放」行動而更顯複雜。

此種國際恐怖主義與區域暴力武裝團體結合，所造成的威脅，從地緣戰略角度言，除會加劇既存的各國戰略利益衝突、種族暴力與宗教歧視等而不利於地區和平發展，且持續引發與美國的利益衝突，及進而可能造成區域內國家與外在國家勢力結盟的持續鬥爭與能源爭奪外；從國家安全維護角度言，恐怖組織運用的手段可能更多樣化與進步。此外，恐怖行動所造成的安全影響，可能更涉及傳統軍事鬥爭外的其他非傳統安全威脅，因此針對國際恐怖主義與區域衝突結合的發展趨勢，未來全球反恐戰爭成敗的關鍵，不能純粹僅從地緣戰略角度、或是國家安全角度出發，而是兩者因應策略的更佳結合。

五、我國應有的省思

（一）反恐作為不能缺席：相對於其他國家，我國遭受恐怖主義威脅的可能性較少，但作為美國在亞洲地區的主要盟友與民主範型，基於「預防安全」的概念，及欲與國際接軌的現實利益考量，我國在反恐作為上均不能缺席。以往恐怖主義、游擊隊與毒品走私等非國家行為者，較無良好財務結構、完善組織及有效的武力能力，但911事件彰顯出非國家行為者的小團體，也可以利用相對廉價與商業科技，執行對國家的破壞性攻擊；且採取「延續性戰爭」策略，欲造成心理上的長期壓力而打擊全民心防。對付這種非國家行為者，不論在行動、花費與思維上，均造成政府行政部門在傳統行事模式上的挑戰，特別是軍事層面。

（二）國防部肩負國土防衛及民防支援任務：在美國國防部公佈的「國土安全聯合準則」中，指出「國土安全」（Homeland Secu-rity,HS）是國家的首要優先工作事項，而國防部必須扮演準備、偵測、先期、嚇阻、預防、防衛與回應有關威脅及侵略的重要角色。並有兩個既區別但又相互關聯的任務，即國土防衛（Home-land Defense, HD），主要是保護國家的領土、主權、人民與重要基礎設施結構，且執行任務時居於領導地位；及民防支援（Civil Support, CS），主要是支援國內因應緊急事件的文職機關與執法部門的要求，以處理國內意外變故而拯救生命、進行救援與減輕財產損失，且當時間急迫時，地區指揮官甚至不需經由最高總部批准，而逕行採取回應行動。

        目前我國整合行政與國安兩層面的反恐機制已經建立，也有國軍參與的聯合反恐軍演，但在國土安全定義，與「聯合準則」方面可能仍須進一步擬定；且傳統國軍任務可能亦趨於多元，而漸擴及於非傳統安全威脅的領域，必須與文職行政部門有更多互動與合作，必然會衝擊現存的體制與運作及相關法律的重新檢討與修正，凡此均須逐步規畫才可能以較佳方案因應國際與國內安全環境的變遷，以確保國家安全與維護國家利益。

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