從美國國土安全政策看我全民國防

【楊嘉╱淡江大學國際事務與戰略研究所碩士】

一、911後的防恐課題

（一）防恐成為全球共同的隱憂：911事件後，全球力言共同反恐，但各地恐怖攻擊仍層出不窮，從中東等地及亞洲各地都有恐怖襲擊事件發生，如2002年峇裡島爆炸事件、各地美國領事館受到自殺式襲擊等，面對恐怖攻擊仍無法全面防堵，因此如何防恐儼然已成為全球的共同隱憂。災難的911恐怖攻擊事件，對美國安全戰略、社會、經濟、心理等造成重大衝擊，亦影響到美國安全戰略，因此美在對外國家戰略採取較積極的「先發制人」攻擊戰略，對內則建構一個新的「國土安全架構」部門，運用此雙重的戰略來確保美國國家安全與利益。

（二）我國政府全力配合反恐合作：美國911事件後，反恐行動成為各國必須正視的課題。我國有鑑於美國911恐怖事件的衝擊與影響，及為增進各界對恐怖份子的瞭解與發展，絕不容個人或組織，以任何形式企圖危害人民與社會的安全。因此，對於聯合國安全理事會第4385次會議決議，以及民國92年間在泰國曼谷召開的APEC會議中所作成的反恐怖合作議題，政府均全力配合，積極肩負起國際反恐的責任。

（三）反恐的法律行動：為有效反制恐怖行動，包括美、加、日等多國多已制定專法或修改相關法律。我國目前雖非聯合國國會員國，但不能置身於世界反恐行動之外，經驗討相關刑事處罰及行政管製法律，除原若干可資適用的處罰及管制規定，為強化反恐怖行動的法制，乃專法成立統一事權的專責處理小組，統合全國相關情報及執法機構，對外負責與國際間的動態合作，積極構思現有安全架構，並研擬相關因應反恐時代的來臨。

二、美國土安全部的國家防禦力量

（一）美行動目標4重點：當前美國持續引導國際反恐欲達成的行動目標，概可歸結為4個重點。

1.終結國家對恐怖主義的支持。

2.建立與維持一種打擊恐怖主義的負責任國際標準，擴大資訊交流及持續推動互惠政策。

3.強化與維持打擊恐怖主義的國際努力。

4.制止與破壞對恐怖主義的物質支援等。

（二）恐怖組織短期難以剷除：美國雖定期宣佈達成的反恐成效，聯合國也依情勢發展不斷通過相關決議案，從國際層面協調各國的反恐合作與支援；但恐怖主義組織在面臨嚴打措施下，不論組織結構、人員甄補與經費來源等行動的資源，均有與以往不同的調整，顯示更難在短期加以剷除。因此，美國不斷調整戰略，且配合民主與「大眾外交」等作為，期盼有效遏阻恐怖主義的擴散。

（三）美國國土安全部2003年成立：美國在2001年9月11日遭遇的恐怖事件是震驚了全球，布希總統更將恐怖主義認定是一種長期性的威脅，痛定思痛後，布希政府決為保障美國本土人民的安全，堅定必須重新改組政府編制架構，才能有效因應日益猖狂的恐怖份子入侵。於是在2002年6月6日美國政府自二次世界大戰以來最大規模的內政重整，也界是提出籌備「國土安全部」的構想，將聯邦政府原有的22個部門所屬的專賣邊界運輸與安全、資訊分析與重大基礎設施保護、緊急事件準備與應變、化學生物放射性與核子反制措施等四大部門統合為單一部會。

2003年1月24日正式成立「國土安全部」，同年3月1日起由「國土安全部」及美國「國務院」兩大部會公佈實施長達5日「TOPOFF 2」（反恐怖主義演習，代號︰Top Officals 2）的演習計畫，此計畫均將地方上各民防團體納入演習的行列。顯見美國政府對成立「國土安全部」除維護國土安全外，還積極促進參與各項國土安全演練的工作，使民眾在模擬對抗恐怖份子攻擊時，除維護國家安全與對抗非法入侵恐怖份子外，尚能自保及降低傷亡。

此一措施讓政府與民間建立起共同對國土貢獻的心力，並在未來因應可能的恐怖攻擊時，能夠發揮民眾的救護及反制力量，更可提高全民對恐怖份子攻擊的立即反應警訊，相對的也可降低民眾對恐怖事件的恐慌心理。

（四）國土安全部已達成六大成果：美國成立國土安全部可說是一項非軍事領域的重大改革，也是標誌著美國將反恐列為政府維護國家安全的概念。不容否認的這一舉措，確有助於重建美國政府對人民生命安全達到預期上的防衛。

            依據美國國土安全部部長裡奇在2004年2月23日對該部成立屆週年時稱道︰國土安全部在過去的一年中，使美國在安全方面取得了「顯見的進步」，但國土安全部要做的事情還有很多。之後，更在喬治．華盛頓大學發表演講時指出，國土安全部在成立的第一年已獲取6大成果︰

1.落實「邊境聯合辦公計畫」，即把原涉及海關、入出境管理、邊界巡邏等部門的職責合而為一。

2.落實「訪問美國計畫」，使國土安全部已能使用計算機數據資料庫，更有效的追蹤來美國訪問的外國人。

3.改進在美學習外國留學生的追蹤系統，並拒絕2百多名持有學生簽證的外國人入境，那些人實際上都沒有被美國任何大學錄取。

4.更加強對集裝箱的安全檢查，每年進入美國各港口的集裝箱為60億個，加強對具可疑部分進行安全檢查。更向世界各國主要港口派出檢查員，使集裝箱在被運往美國就得以檢查。

5.針對約兩千名性犯罪者進行了歷時7個月的持續性打擊。

6.投入80億美元對美國各州、市的有關人員進行應付恐怖襲擊的培訓。

（五）國土安全部成效非立竿見影：此「國土安全部」雖然在短時間內有著明顯的績效，但實際運作檢討上應有相當多的保留，如在協調機構支援國土安全方面，及整合到40多個部會機構的資源與力量均是棘手問題，是不難想像出問題的複雜性與執行上的困難度。且國土安全部又建制在國家安全會議架構外所增設的協調執行部門，在運作有限下談成果似還有一段時日。因此在職責與執行方面的機制運作上必須進一步明顯的區分，各部會方有其存在的價值。目前較明確的一點是「國土安全部」如僅定位在國內外反恐的位階上，相信也不是短時間內即可立竿見影，亦正如美「國土安全部」部長裡奇所云︰國土安全部要做的事情還有很多。

三、從我反恐怖行動法看全民國防

（一）我國尚未發生過恐怖活動：中華民國到現在為止還沒有發生過恐怖主 義的活動，客觀的原因是在中華民國除了兩岸關係上，也就是說對「中國」這麼一個符號在認知上有所差異外，在國內並不存在種族問題、宗教衝突或者是分離主義的問題。同時，中華民國人民生活的富足、貧富差距不大的情形下，社會中的階級衝突也不大，所以恐怖主義在過去僅存在於報章雜誌媒體中的新聞報導，或者大學教授科書中的學術探討主題而已。過去發生在世界各地的恐怖主義活動，對中華民國的人來說，除了付出同情與關懷外，對這個地區人民的生活並沒有受到影響。

（二）我國的反恐工作：任何民主法治的國家執行反恐工作，最重要的4項工作是「建立完備的反恐法律與組織」、「掌握反恐預警的情報資料」、「建立嚇阻的反恐實力」，以及「建立國際反恐的合作關係」。

在建立反恐的法律與組織方面，根據中華民國政府組織的精神，是中央集權制，這是與美國地方分權制度是不一樣的，所以中央與地方有法律依循的指導關係，易言之，對國土防衛工作，在條件上有便利的一面，行政院於2003年1月首先函頒「行政院反恐怖小組設置要點」，隨之行政院反恐怖小組隨之設立，行政院長擔任召集人，其他各部會如國家安全局、內政部、交通部、國防部、衛生署、經濟部、財政部、法務部等首長擔任委員，而內政部擔任小組的執行長，由內政部警政署長擔任執行秘書，並由警政署實際負起處理反恐工作的秘書、協調及初期處理的工作，並就個案性質的不同，協調不同的部門，作分工；至於事件擴大，或必要時，行政院院長可召集委員會談論作決策。

2003年9月22日行政院通過了「反恐怖行動法」的草案，12月26日立法院初審通過「反恐怖行動法」，可以說給警察執行反恐工作賦與了依法行政的基礎。目前中華民國政府正積極進行組織再造的工作，在方案中計畫將海巡署併入內政部中，則連同既有的警政署、消防署、入出境管理局擴大成立「內政暨國土安全部」，俾能在法律上及組織上來支持反恐的工作。

（三）全民共同反恐：在國家安全的價值鏈上，掌握反恐的預警情資是最重要的一部份，但也是中華民國反恐工作中最脆弱的一部份，一方面是情報資料取得不易，同時也因為欠缺反恐的經驗，所以對於恐怖主義的瞭解及反恐的知識基礎仍然不足，所以警政署除了與國家安全局及法務部調查局等積極作情報分享外，也積極希望與各友好國家的治安單位建立合作關係，交換相關反恐情報與觀摩教育訓練的經驗，並積極參與國際相關的合作與學術的會議，進而達到資訊獲得與共同打擊恐怖活動的合作關係。

從美國政府成立並已執行的「國土安全部」與我政府尚在擬訂的「反恐怖行動法」草案相較下，不難理解到所遭遇問題應類似，亦即縱有萬全的計畫、人員編制與預算，然都是在政府部門主控下，預期的效果將會很有限，或可能呈現短暫的績效，但必將難以有效杜絕恐怖份子與非法份子的猖狂，究其原因所在，似也不排除政府與民眾在觀念上有落差。換言之，政府的政策執行與民眾意識不同面向，有如路歸路、橋歸橋，或更有些人認為那是政府應該為人民解決的事情，倘此一觀念無法正視，將會有負面結果出現。

國家安全是全民的問題，端賴政府各部門是難以達成，必須借助民間機構協力展開，方能達到全面性的國家防衛，而全民國防的概念與教育的推廣，也須深入全國各階層人士，並將國家安全與全民國防緊密的結合在一起，方可阻絕無孔不入的恐怖份子及倣傚恐怖攻擊的非法組織。

四、結語

（一）恐怖攻擊目標擴大：打擊恐怖份子的議題，在21世紀的今日已被列入國際社會所關注的一項重大事件，遭到恐怖攻擊的受害國家，正擴散到全球各角落，恐怖份子發動攻擊的目標，由原先政治上的反美帝國侵略為目標，如今已擴大至宗教、種族、資源、文化、思想等衝突上，更影響到國際社會各主權國家的非法偏激份子群起傚尤，因此已非單純的反恐主義，而應是延伸到為維護國家安全與保護全民的觀念上。

（二）反恐怖主義任務仍艱巨：自911恐怖攻擊事件以來，國際社會面對恐怖主義的犯罪與威脅活動，已逐步建立共同打擊懲治恐怖主義罪行的共識，並已加強國際反恐合作。然而在美國大力主導下的國際反恐進程，其成效仍然有限。依據美國國務院於2005年4月27日公佈的「2004年度各國反恐怖主義形式報告」指出，美國儘管加強了國內安全措施，在伊拉克與阿富汗採取軍事行動，並已加強國際反恐合作，但是反國際恐怖主義的鬥爭仍然任務艱巨。迄今全球各地不斷有恐怖主義攻擊事件，根據統計，2004年國際恐怖主義之攻擊事件數共達6百511次，死亡人數有1970人，受傷人數有6704人，人質綁架數達710人。

在伊拉克地區，美國受到以札卡維（AI-Zarqawi）為首的恐怖團體（蓋達組織在伊拉克的領導人）之自殺暴力嚴重攻擊。依據美國國防部的一份意外解密報告指出，從2004年7月到2005年3月底，聯軍在伊拉克遭到15,527次襲擊。2005年4月份至5月中旬，在伊拉克的自殺炸攻擊事件更到達高峰，已有160餘次，共計造成2千餘人傷亡。由上述統計數字分析，全球反恐作戰與反恐措施其效果仍令人非常沮喪，國際反恐合作前途仍然充滿一片荊棘。

（三）全民國防教育強化反恐成效：美國在911事件後發展出的「國土安全部」其周延性是較優於我「反恐怖行動法」，但未明確將國家的安全與全民結合在一起，以提高全民國防防衛意識。我政府為推動全民國防教育，以增進全民的國防知識及全民防衛國家意識，健全國防發展，確保國家安全，已於2005年2月2日頒布「全民國防教育法」，此法若能緊密的結合落實在「反恐怖行動法」草案，則在全民國防下，定可大幅強化維護國家安全與達到保衛人民生命財產的目標。

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