一、前言
除了美國，「國土安全」並非所有國家因應恐怖主義等新威脅所慣用的名詞，歐洲國家傾向於使用「社會安全」、「回復」、「國內安全」等概念，且歐洲國家並未成立如美國的單一「國土安全部」，而是在既有組織結構下，進行部門間適度的調整及反映「由下而上」的運作設計。
從美歐的實踐，我國應認知國土安全理念的動態、發展性意涵，在「國家安全」主軸下，既區隔又整合的掌握「國土安全」與「社會安全」兩個層面的相互滲透及互補、競合關係，才能推動國土安全機關的整合性設計。
二、「國土安全」理念與發展
「國土安全」作為一個新內涵的專有名詞，且具有不同於以往的範疇，應該是911事件後由美國所發起，並給予其定義及要求各國重視與配合。且在2001年2月美國「21世紀國家安全全國委員會」公布第三階段報告後，才正式成為美國官方引用的辭彙。其後因應此報告建議，布希總統在
2001年10月8日
以行政命令成立「國土安全辦公室」與「國土安全委員會」，並在「2004年情報改革暨預防恐怖主義法」中，亦有專節規範應強化的相關工作。在此之前，一般人對於此概念的認知，經常等同於「國土防衛」，並與軍事行動關係密切。
三、「國土安全」特色與任務
美國重新強調「國土安全」，反映了因應安全環境變化的三項特色：
（一）相對維護國家領土內的安全工作，已有較以往更多的威脅，但這些威脅卻不受國界限制。
（二）沒有一個實體可以單獨處理這些威脅。
（三）要擊敗這些威脅，需要公、私等相關部門協調與合作，才能有效回應並加以阻止。而這種威脅及需有必要伙伴關係才能加以擊潰的事實，自然導致必須思考傳統軍事任務的防衛，可能也必須成為一般國內安全工作的重要部分。
2002年7月，美國「國土安全辦公室」首次提出「國土安全國家戰略」，明確定義「國土安全」是指一致性的全國努力，以預防對本土的恐怖攻擊，減少國家遭受恐怖攻擊的弱點，將損傷降至最低，以及從恐怖攻擊中復原。此定義迄今未曾改變，而國土安全的6項關鍵任務，分別是情報與預警、邊境與運輸安全、國內反恐、保護重大基礎設施結構、防衛災難性恐怖主義，緊急事件準備與回應。而與國土安全有關的重要議題，則包括反制恐怖主義、航空安全、跨國犯罪、保護重大基礎設施結構及公共衛生等。
四、臺灣與「國土安全」有關的發展與檢討
（一）體制方面：民進黨執政時期，行政院在推動組織重整方案中，已討論欲建立類似美國「國土安全部」的組織，但卻將其與內政部合併，欲成立「內政暨國土安全部」。這種朝專責管理改革的方向固然正確，但作法上可能必須再調整。因為內政事務具備透明性質，且樂於推銷服務成果；國土安全則多少具有祕密特色與因應危機色彩，多做少說。兩者業務性質與運作方式完全不同，若硬要融為一體反而造成混亂，導致兩種性質的功能皆無法有效發揮。因此美國將「國土安全部」獨立，並歸類為情報圈16個成員之一，而非純粹的行政部門。且國土安全範圍涵蓋中央到地方，業務性質也囊括國安與行政兩體系事務，若僅由兼容部門來管理，必然授權不足、指揮不動。
（二）運作方面：行政院於2003年7月亦曾提及，建構一套因應緊急事故與維護國土安全的完善機制，同時以全民防衛動員準備體系作為國土安全網的備援主軸。就統一運作觀點而言，立意甚佳，但此種由上而下、不區隔危機特性及如何依優先事項訂定有效資源分配的作法，是否可行仍須審慎研究。且目前所謂國土安全（災防、全動、反恐）三合一政策會報在實踐上仍以災防為主，若「合併」是否反而造成浪費？效率又如何呈現？此外，恐怖組織與中國威脅不同，如何在因應作法上能夠統一？軍方與文職授權不同，任務如何整合？打擊國家行為者與非國家行為者的性質不同，資源如何進行分享？因此未來我國相關思考，不必然要仿效國外，重點在於釐清國內安全需求，才能有符合我國的最佳設計。
（三）未來努力
1.應有思考：在處理國土安全相關議題時，不能僅聚焦於表面現象，必須先回答一些關鍵性的問題。第一、要先確定使國土更安全的視野與國家目標為何？第二、政府提出欲使國土更安全的戰略，根本要素為何？第三、欲處理這些議題，行政與立法部門應如何有效組織？第四、對於處理廣光譜系威脅的國土安全戰略，應如何評估執行的有效性？
且因應分散式多樣威脅，建構國土安全機制的首要思考，在於如何將不同部門連接一個可運作的整合、且「由下而上」發動的網路組織，要求的是一個非完全集中式的中央結構，而且更能展現協調彈性，並使地方自主發揮因應功能機制。因此面臨的挑戰包括政策、過程，與如何善用科技等，此亦涉及更困難的部門間文化與態度改變等。
思考美國「國土安全部」始終無法解決的兩難，如果國家面對的威脅可以簡單區分為自然與人為力量造成的災難，則兩者是否可以合併因應？該部究應是以因應恐怖主義威脅、還是自然威脅為主；或是可以兩者兼顧；或是兩者應該分開由不同部門管理問題。而該部任務始終受到抨擊，即源自於此。因為既要因應恐怖主義攻擊的人為災難，又要因應颶風、水患等自然災難，必然導致資源分配的困擾，此又涉及如何擬定排列優先工作事項標準。
2.未來方向：我國在因應自然造成的災難方面，已有運作多年的架構與相關法規依據，雖未臻完善但已有成效。因此，目前要強化的是如何使運作更順暢、有效率，但對於既有組織進行重整或建立新部門，顯非改善的必要因素。而在因應恐怖主義威脅方面，此等威脅不如中國軍事威脅來得大，不需如美國一般設有常態性龐大機構來處理，因此臨時任務編組作為因應的「國土安全辦公室」，應可發揮節省資源及因應國際重視的需求。然而，目前該辦公室運作上的眾多缺陷，也彰顯其是否有繼續存在的必要性。
因此，在不成立新組織或部門的前提下，若以現行政府各部門與委員會間互動模式，亦即中央協調安排－部長負責－部會承擔相關運作等結構設計，應可保有最大彈性，以因應廣範圍來自人為或自然的挑戰與災難。不但可使官僚層級的不當節制影響相對減少，允許更多專家投入，同時又有明確的指揮鏈，而使人力與資源相關運作合理化。亦即在國安會主導的國安機制運作下，「國土安全辦公室」似可裁撤，其工作應回歸內政部主導與直接掌握，並由警政署署長擔任「行政院反恐怖行動政策會報」執行祕書，再依行政院既有的組織編制規範，進行內政部相關單位內部業務調整，應能更有效落實執行。
五、結論
事實上，沒有一個結構可以畫出一條包括所有已面對問題的界線，因此結構只能解決部分問題。而解決問題的基礎，在於「關係」。比較上，國土安全屬於「被動」範疇，強調針對威脅或攻擊所可能發生的安全管理相關作為與決策。而國家緊急事件管理，必須基於因應所有危險的基礎上逐步發展，要求建立一個有效的、全國性緊急事件管理網路，而非過於展現由上而下的領導與控制。換言之，協調與網路才是緊急事件管理的要素，而不是指揮與控制；且協調是第一關鍵要素，其次才是能力。但在提供資源方面，仍須依賴領導加以有效分配，不過此領導必須是分散式且以地方為基礎的領導，反映基層必須有因應能力且彰顯由下而上的反饋。此外，考慮重點還包括不同服務、任務等組織文化的重塑等。
若跟隨美國開拓「國土安全」研究與實踐的趨勢，臺灣目前問題比較單純，因為既有的災難救助機制已運作多年，且基於實踐經驗亦概能掌握未來努力方向，剩下的大概就是如何因應恐怖主義等威脅。值得注意的是，不要一發生問題就將建立新組織、或進行結構改革視為解決問題的萬靈丹，而不思考在既有運作上加以改善。因為新組織建立後，舊問題不一定能完全解決，但一定會產生新問題，而且需要長時間磨合，使解決問題所需的資源永遠不夠。此外，隨著國際安全環境變化進行相關檢討，欲提出改善方法時，更須了解相關問題的脈絡與範疇。否則僅看到「表象」卻未掌握「本質」，模仿了「形」卻失掉了「意」。
汪毓瑋／中央警察大學教授兼恐怖主義研究中心主任
98年3月9日