透視中華民國98年四年期國防總檢討意涵

　

立法院於 97年7月17日 通過「國防法第31條條文修正案」，要求國防部在新任總統就職後10個月內提出「四年期國防總檢討」，審視與確立國防戰略及軍事戰略，並表述未來國防發展方向。首次「四年期國防總檢討」以「打造專業國軍、維持臺海和平」為論述主軸，思維邏輯為「前瞻環境、檢討戰略、調整組織、規畫兵力、善用資源」。內容共區分4章：國防核心挑戰、國防戰略指導、國防轉型規畫及聯合戰力發展方向。

一、內容簡介

（一）國防核心挑戰：我國的國防整備在可見的未來面臨多項挑戰，包括因應區域與兩岸安全環境的變化、防範中共的軍事威脅、重新確立合適的戰略、適度調整兵力及持續發展防衛戰力等，並以國防建設促進民生發展。

1.戰略環境趨勢與挑戰：亞太戰略環境相對穩定，惟中共國際影響力與日俱增，使我國的區域安全角色面臨考驗，故我國應積極參與區域安全合作。雖然目前臺海安全環境趨於和緩，國軍仍須確立適當戰略，以指導未來建軍發展方向。

2.軍事威脅與戰爭風險：中共迄今未放棄對我使用武力，故國軍戰備整備工作仍不可鬆懈。目前中共積極發展監偵暨衛星、電子戰、資訊戰、彈道飛彈及巡弋飛彈、空中作戰、海上作戰及登陸突襲等能力。未來將對我指管通資情監偵、海空交通維持及國土防衛構成嚴重威脅。另亦運用「三戰」手段，爭取對我在法律、輿論及心理上的優勢。

3.國防轉型驅力與動能：現今軍事科技的發展與作戰型態的轉變，持續推動國軍進行轉型與變革。而在有限的國防資源下，國軍須強化資源運用策略，以發揮最佳效益；並配合總體經濟策略，將國防建設結合民生，使國防資源的效益擴及國家經濟發展。

4.國防革新的重要課題：面對快速變遷與多元化的國防挑戰，國軍的組織、機制及運作須同步精進，以創造更高的組織效能，達成國防任務。

（二）國防戰略指導：我國國防戰略旨在保衛國家安全，人民得以安居樂業。透過建構「固若磐石」的國防武力及參與區域安全合作，使敵不敢輕舉妄動。

1.國防政策：我國國防旨在捍衛國家安全，維護國民生計與永續挑戰。盱衡當前戰略環境及未來可能發展，國軍確遵總統建構「固若磐石」國防武力的國防政策，進行各項國防整備，以有效捍衛國土，嚇阻戰爭。

2.國防戰略：國防戰略是執行「固若磐石」國防政策的策略規畫與具體作為。現階段國防戰略目標為：預防戰爭、國土防衛、應變制變、防範衝突及區域穩定。

3.軍事戰略：在國防戰略指導下，國軍軍事戰略構想為「防衛固守，有效嚇阻」。當戰爭不可避免時，統合三軍聯合戰力，並結合全民總體防衛力量，以確保國家安全。

（三）國防轉型規畫：「轉型」是國防戰略的核心工作，轉型的重點如下：

1.國防組織：依「事權統一、專業分工」原則，適當檢討，調整各體系權責畫分與業務流程。

2.兵力結構：國軍編制現況為27.5萬員，未來依防衛作戰需求，衡量人力與財力可支援範圍，以21.5萬員為基準規畫，期能達成「小而精、小而強」的戰力目標。

3.全募兵制：逐年減少徵兵需求，增加志願役員額，並研修相關法規，期於民國103年12月達成全募兵目標。

4.建軍規畫機制：配合國防部組織調整，精進計畫預算制度與軍事投資建案作業，以強化戰略設計及兵力規畫功能。

5.軍備發展機制：結合國家經建發展及民間力量，推動技術移轉、研發、產製、維修與銷售等事務，達成建軍備戰各項任務。

6.聯戰指揮機制：完備「平戰一體，權責相符」之「聯合作戰指揮機制」，研發聯戰指管效能。

7.國防人才培育：結合國防轉型需要，持續精進教育體制與內涵，廣儲專業優質人力，以提升國軍素質。

8.國防財力運用：未來國防財力規模將配合總體經濟發展、政府重大政策及「全募兵制」推動進度等情況適當調整，原則上不低於國內生產毛額（GDP）的3％。

9.國防結合民生：透過推動工業合作、技術移轉、國防資源釋商及營地釋出等措施，促進國內科技工業發展，增加就業機會，進而帶動國內經濟成長。

（四）聯合戰力發展方向：國軍依「守勢戰略」指導與「防衛固守，有效嚇阻」的軍事戰略構想，為達成「戰略持久，戰術速決」目標，瓦解敵速戰速決企圖，故在提升聯合作戰效能的基礎上整建各項作戰能力。關鍵領域包括：

1.聯合指管通資情監偵能力：建立「整合指管、即時通訊及精確情監偵」的能力，建構網狀化C⁴ISR系統。

2.聯合資電作戰能力：建立「早期預警、快速反應、有效反制、遲滯攻擊」的能力，以確保資電安全與優勢。

3.聯合制空作戰能力：建立「早期偵蒐預警、遠距精準接戰、聯合重層攔截」的能力，以爭取制空優勢，確保臺海空防安全。

4.聯合制海作戰能力：建立「高效質精、快速部署、遠距打擊」的能力，扼止敵武力進犯，確保海上交通線安全。

5.聯合地面防衛戰力：建立「數位化、立體化、機動化」的地面戰力及特種作戰能力，有效防衛國土。

6.非對稱戰力：建置對敵作戰重心與關鍵要害的剋制能力，配合陸、海、空軍基本戰力，採取創新戰術戰法，打擊敵弱點或摧破其優勢，以反制敵進犯。

7.後備動員能力：建立「就地動員、就地應戰」與「及時動員、及時作戰」的後備戰力。

8.聯合後勤能力：建立「精準後勤管理、快速後勤支援」的能力，提升聯合後勤效率。

9.整體精神戰力：整體目標為「堅定國家認同、培養堅貞氣節、塑造高尚品德、嚴明軍隊風紀、凝聚部隊團結、鞏固決勝戰志、反制敵人心戰、建構全民國防」。

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國軍武備圖片集錦
標槍飛彈為我陸軍最新型中距離反裝甲武器，具備強大破壞力	雲豹8輪甲車擁有極佳的寧靜度與匿蹤性，戰鬥性能優越	CM21裝甲運兵車配備50機槍一挺，馬力為210匹，最大前進速度每小時64公里
「雄風三型超音速反艦飛彈」為我國最新研發成功的防衛性反艦飛彈，具備優越操控性能與反電戰能力	陸軍復仇者飛彈擔任野戰防空的重任，可有效防護重要目標，並確保地面部隊空域安全	F-16推力大、爬升快，配備精密的航電裝備及視距外飛彈，為我空防主力之一

二、學者看法

（一）共軍投射能量擴張，我應加強聯戰能力：未來應將戰場延伸到海上與空中，強化我軍攻擊渡海船團的武力。此外，國軍應強化「聯合作戰」能力，尤以軍官為重，以培養指揮幹部聯合作戰素養。
就長遠規畫來看，實施「全募兵制」是正確的決策，但現階段應考量社會人口結構、招募兵員素質、軍中升遷發展及退伍安置等因素，審慎規畫配套措施，以免影響國家資源的分配。

（二）預防戰爭，國防轉型：國防部現階段提出「四年期國防總檢討」，充分結合我國民主政治背景；並依總統的國防政策指導，確立前瞻規畫的建軍方向，完全符合法治精神。
我國所提出的戰略規畫與構想，包括兵力整建、武器籌購等，都是為了建立「固若磐石」的國防實力，以達「預防戰爭」的效果。另外，綜觀世界先進國家，皆因當前國際局勢、社會人口結構與區域新興勢力的變遷，而面臨「國防轉型」的階段，我國也是如此。此次「四年期國防總檢討」明確點出當前面臨的威脅，並前瞻規畫因應作法，顯示出國防部正視問題、解決問題的態度與決心。

（三）合理邏輯思考程序，政策決定興衰：QDR的出版是國防部更大挑戰的開始，未來國防部有必要說明相關工作的進度與成效，以檢視是否符合原先的需求與民眾的期待。它不是一份國家安全報告，目前兩岸關係相對穩定，風險較小，是做出規畫與調整的好時機，但重點應著重在未來的執行與貫徹。
雖然目前臺海情勢趨於穩定，但我國仍須密切關注中國大陸的軍事發展現況；事實上，中共的軍事發展方向一直沒有停止與改變。另外，我們應了解「政策決定興衰」，政策制定須面面俱到，並考量國內社會與國際情勢，才能有效因應當前國家所面臨的威脅。

（四）確立國防建軍主軸，發揮資源效能：「四年期國防總檢討」最大意涵，在確立國防建軍發展的正確方向。綜觀世界先進國家，都面臨資源有限的問題，倘若樣樣都要發展，勢必付出極大成本。因此，因應當前威脅，須先確立國防建軍主軸，才能將有限資源發揮最大效能。
此次「四年期國防總檢討」明確指出，國軍將朝向聯合作戰、強化指管通資情監偵能量及非對稱戰力、建置精準打擊火力等方向發展，十分符合前瞻規畫的精神。

（五）國防民生價值合一，創新規畫質量並重：QDR在政治戰略的意涵包括：檢視是否符合現任總統的理念、是否有考量轉變中的兩岸關係、是否有參酌各方的關切與利益，以及是否彰顯我國民主的特質。
「四年期國防總檢討」具備創新及現代化，特別的是包括國防科技安全、非對稱戰力、新安全威脅等三部分。國防工業與科技安全是國家長遠發展的必經歷程，重視國防並自我發展軍工產業的國家恆強，反之則恆弱，政府應予以重視，對國家的發展將有很大助益。

三、媒體針對QDR提問

（一）問：民國103年時，國軍的將軍及軍官約精簡為多少人？

答：兵力結構規畫的調整依階段實施，原則由上而下，依作戰需求、人力及財力資源實施；至於民國103年將官的比例，須於第一階段先確定組織後，再依組織架構決定各階適當的配比。

（二）問：QDR報告中「聯合制空作戰能力」部分，提及下一代戰機所需具備的功能包含匿蹤及短場起降，目前只有F-35符合這兩個條件，所以未來會向美國採購F-35嗎？還是要自行研發？

答：匿蹤及短場起降分別為下一代戰機籌建的選項之一，但目前並未鎖定任何機種，包括F-22、F-35、飆風及颶風戰機，甚至若漢翔公司生產符合需求規格性能的機種，均可列為籌建的選項，但目前尚在先期規畫階段。

（三）問：QDR報告中「軍事威脅與戰爭風險」部分，提及中共是以短、中程飛彈瞄準臺灣，射域涵蓋全臺，請問中共目前到底有多少枚飛彈瞄準臺灣？

答：中共目前所有短、中程飛彈及巡弋飛彈約1,300餘枚，射程均涵蓋全臺，且瞄準臺灣所需時間很短；而飛彈是否均瞄準臺灣則無法確認，但臺灣在射程範圍內已無庸置疑。

（四）問：QDR報告中提到國軍具承受第一擊的能量，請問是否表示我國已將對中共的戰場東移到海峽中線？

答：國軍臺澎防衛作戰均依「臺澎作戰的戰備規定」、「經常戰備時期突發狀況處置」及「固安作戰計畫」等相關規定準備。在「經常戰備時期突發狀況處置」中，律定陸、海、空軍可能與中共發生的問題，並預擬相關狀況及說明各種處置方式。至於第一擊發生的地點，則期望在臺海上空或海面解決，不把戰爭帶到本島。

（五）問：我國目前潛艦的進展為何？

答：我國循向美軍售管道籌獲潛艦，目前已向美方提出發價書的需求，並於美國國務院作跨部會審核。

（六）問：國防部推行募兵制，是否會對國防裝備的獲得造成預算排擠？

答：未來實施全募兵制後，國軍將精算人員維持費。至於作業維持與軍事投資部分，透過財力預判及規畫，檢討軍事投資與作業維持的規模，以做出適當的分配。

（七）問：馬總統承諾給國防部GDP 3％的預算，預估未來國軍每年都有4,000億預算。但實際上，經費可能短少，會有數百億的缺口；再加上特種基金及通貨膨脹，預估每年預算將比GDP 3％少很多。面對此種情形，國防部如何因應？另外，未來若推動募兵制，人事經費將增加，屆時人員維持費將占國防預算多少？

答：國防預算分為公務預算及特種基金兩部分，原則上加起來不低於GDP 3％；至於全募兵制推動後，由於人員維持費屬法定預算，須依法優先滿足。作業維持費及軍事投資部分，則藉財力預測及規畫，謹慎妥適檢討，以做出適當分配。　

（八）問：據說我國正研議在臺製造軍用潛艇，是否可說明時間表？又目前我國缺乏什麼資源或能力？

答：目前是循軍售管道向美方籌獲8艘潛艦，在過程中，國人及多位立委均提出潛艦國造的構想，但所需裝備物件的生產國家不多，尤其機敏裝備只有少數國家生產，若沒有輸出許可，我國仍無法獲得。因此，在潛艦國造的過程中，有許多關鍵性技術、物件及裝備，在實務上仍無法滿足。但自民國65年迄今，海軍國艦國造已完成油彈補給艦、成功級艦、拖船等120艘，所以國艦國造是我方一直在評估的方式。

（九）問：目前愛國者飛彈回美提升性能，是否會對臺北地區的防空造成戰力空隙的威脅？

答：「愛國者二型」防空飛彈性能提升案是依規畫期程，已於2年前完成建案，2009年陸續送回美國做雷達的性能提升，至於相關發射架等性能提升則正處理中。目前三個「愛國者二型」防空飛彈連中，仍維持臺北縣市各一個連執行反彈任務，而此次首先回美接受性能提升的，為執行反機任務的「愛國者二型」防空飛彈，所以對整個大臺北地區對敵飛彈攻擊防禦不會造成影響。

（十）問：QDR報告中提到「非對稱戰力」，何謂非對稱戰力？

答：非對稱戰力與中共幾年前提及的「超限戰」有點符合，所謂「非對稱」是以現有武器與精良武器相比較；「非對稱」的特點，是在使用精密武器若有盲點無法克服時，反而會以非對稱武器加以克服，包括特攻、飛機、船艦，還有早期的革命戰法的種種裝備，都可能是「非對稱戰力」。

（十一）問：QDR報告中提到「建立兩岸軍事互信機制」，目前國軍近、中、遠程的目標與進程為何？又報告中提及「環境成熟的時候」，指的是何時？

答：「兩岸軍事互信機制」牽涉層面不只是國防部，目前國軍主要任務是保衛國家，此議題並非當務之急，但仍須預做準備。備戰目的也是為了止戰，不希望戰爭發生，故兩岸互信機制仍可視為臺海穩定的手段之一。目前我國主要在做的就是先期準備的工作，包括了解國際、國內、輿論、民意及兩岸互動方式；但在政治互信尚未建立前，兩岸仍無法做軍事上的互信。故至目前為止，未準備推動任何近中遠程的計畫，除非環境及大方向成熟後，才是推動兩岸軍事互信機制的最佳時機。

四、四年期國防總檢討與國防報告書比較表

區分	四年期國防總檢討	國防報告書
法源	國防法第31條第4項： 國防部應於每屆總統就職後10個月內，向立法院公開提出「四年期國防總檢討」	國防法第30條： 國防部應根據國家目標、國際情勢、軍事情勢、國防政策、國軍兵力整建、戰備整備、國防資源與運用、全民國防等，定期提出國防報告書。但國防政策有重大改變時，應適時提出
目的	使每屆總統就職後，能重新審視既有的國防政策，並將其國防理念體現於具體的國防政策與戰略規畫中；同時使立法院得以依據此文件，檢驗國防部的執行成果和施政績效	使國防事務透明化，以獲得全民對國防事務的支持。藉說明國防理念及報告施政績效，期使國人了解現階段國防政策，建立全民國防共識
文件定位	公開的政策指導文件	國防事務報告、政府出版品
內涵	民國98年QDR論述主軸為「打造專業國軍、維持臺海和平」。內容區分「國防核心挑戰」、「國防戰略指導」、「國防轉型規畫」、「聯合戰力發展方向」等4章	民國98年國防報告書論述主軸為「挑戰與契機」。暫訂以「面對挑戰」、「前瞻革新」、「開創契機」等3篇與主軸呼應
時間	依法配合總統就職，每4年提出一次	每隔2年出版，另得視需要出版
備注	民國98年3月首次提出並公布	已於民國81、83、85、87、89、91、93、95、97年，分別出版9次

楊繼宇、楊宏康、熊念慈、吳佲璋、鄭德麟／青年日報 98年3月17日 第1、3、5、7版；中華民國98年四年期國防總檢討

圖／軍聞社

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圖1　標槍飛彈為我陸軍最新型中距離反裝甲武器，具備強大破壞力

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圖2　雲豹8輪甲車擁有極佳的寧靜度與匿蹤性，戰鬥性能優越

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圖3　CM21裝甲運兵車配備50機槍一挺，馬力為210匹，最大前進速度每小時 64公里

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圖4　「雄風三型超音速反艦飛彈」為我國最新研發成功的防衛性反艦飛彈，
具備優越操控性能與反電戰能力

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圖5　陸軍復仇者飛彈擔任野戰防空的重任，可有效防護重要目標，
並確保地面部隊空域安全

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圖6　F-16推力大、爬升快，配備精密的航電裝備及視距外飛彈，為我空防主力之一

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