沈明室／98.5.15
一、前言
防衛動員是指一個國家在面臨戰爭或緊急狀態時，動員徵集民間人力、物力及財力資源以進行戰爭準備及應變工作。由於戰爭所需動員人力規模非常龐大，物力徵集項目也非常繁雜，財源募集困難，必須在平時就建構一套完整及周密的動員體系，才能在最短的時間內補充戰爭損耗，有效維持應有戰力，並贏得戰爭的勝利。
國家安全可以界定為國家生存發展尚未遭受威脅的狀況，或是引申為國家具備確保生存發展的能力。不論是何種定義，一套完整的防衛動員體系與制度，既可確保國家免於安全威脅，也是保障國家生存發展的必要能力。因此，防衛動員可以作為因應國內外威脅的戰爭與應變機制，與國家安全息息相關。
二、防衛動員對國家安全的影響
防衛動員雖然屬於國防政策層次的作為，但因為能夠擴及國家安全危機管理的各項工作內涵，有效因應傳統安全與非傳統安全的威脅，可以做為國家安全危機管理運作的核心，並且形成戰時有效嚇阻的憑藉、防衛固守的基礎及平時應變制變的依賴。
（一）有效嚇阻的憑藉：對一個採取防衛戰略態勢的國家而言，要能有效嚇阻敵人入侵，除了須具備震撼性戰略武力之外，必須依賴優勢的常規武力。但是震撼性的戰略武力容易引起區域的爭端及關切，而不斷追求優勢常規武力的結果，又可能形成無休無止的軍備競賽。事實上，除了武器系統之外，軍隊戰備訓練的強化與提升、防衛動員體制的完備，也可以達成有效嚇阻的目標。綜觀戰爭歷史來看，許多國家如瑞士、以色列、新加坡等國，因為有完備的防衛動員機制，平時的常備部隊兵力不多，但到了戰爭或緊急狀態時，嚇阻敵人入侵，可以在極短時間內動員編成可恃武力，執行捍衛國家安全的任務。這也說明當防衛動員機制已然完備，後備戰力強大，形成有效嚇阻的憑藉，使潛在敵人不敢侵犯。
（二）防衛固守的基礎：我國防衛動員依據「精簡常備、廣儲後備」的政策指導，希望依照常備部隊與後備部隊分立的兵力整建計畫，進行以地面部隊為主體的防衛作戰。在防衛作戰過程中，須透過防衛動員的運作，以充分運用潛存民間的總體力量，以彌補常備武力的不足。尤其是不同型態守備旅的編成，依其不同的任務型態以及各作戰地區保家、保鄉、保產等的防衛作戰需要，平時建立動員母體單位，實施動員整備的工作，戰時則立刻編實完整部隊，擔任各作戰區的城鄉守備或縱深地區守備的任務。這些不同型態守備部隊的編成，可以充實及延伸防衛作戰戰力，擔任海岸、城鎮、後方縱深地區及要地的守備任務，與常備部隊共同構成綿密的安全防衛體系，構成防衛固守的基礎。
（三）應變制變的依賴：除了戰爭動員之外，防衛動員體制可以和災害防救、國土安全與戰力綜合等相關會報體系結合，成為國家進行應變制變的依賴。尤其面臨非傳統安全威脅，或是當敵國採取非正規、非對稱、非線性作戰方式，猝然採取攻擊行動時，更可以透過防衛動員體制，結合民間防衛編組及體制，持續與中央及地方政府單位檢調、警政、情治機關實施情報交換，統合不同的應變及救災體系，達成整合性的行動，降低災損及傷亡，以利在短時間內復原戰力，有效支援政府遂行重大國家安全危機處理。
三、總體戰架構下的防衛動員
防衛動員體制在總體戰爭的架構下形成，集中和使用一切的國家資源，希望透過源源不絕的人力、物力、財力支援戰爭進行，充分發揮國家戰爭潛力，以肆應總體戰爭的需要。我國「國防法」第3條指出：「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛及國防有關的政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」由內容來看，全民國防就是以軍民一體、文武合一的形式，不分前後方、平時戰時，將有形武力、民間可用資源與精神意志融合為總體國防力量。換言之，全民國防就是以國防武力為中心，以全民防衛為關鍵，以國防建設為基礎的策略與作為。
（一）充分運用全民資源，達成平戰結合目標：然而全民國防建構並非在建立「全民皆兵」的兵力結構，而是著重如何透過防衛動員體制，整合軍民資源與功能，充分運用全民資源，達成平戰結合的目標。過去防衛動員比較著重在軍事面向，強調「為適應國防軍事的需要，將國家的人力、物力、財力等由平時狀態轉為戰時狀態，使國力做最有效的發揮。」為了國家安全內涵與威脅的轉變，以及我國可能面臨因為人為及天然因素所造成的緊急事變或重大災變，防衛動員的目的也擴大涵蓋至緊急事變與重大災變的因應。
（二）平時儲備作戰實力，戰時實施全民防衛動員：我國防衛動員準備的政策，在兼顧國防與民生發展情況下，平時在施政中納入動員精神，儲備作戰實力於各項經濟建設之中，以增強戰爭潛力，協力災害救援；戰時則實施「全民防衛動員」，以發揮全民力量，爭取防衛作戰勝利。要達到全民國防的落實與貫徹，除了全民必須具備憂患意識與堅強的抗敵意志外，最重要的就是如何整合現有政府體制，從制度上落實全民國防的理念。
簡言之，我國有關國家安全的運作機制，主要依賴戰時的防衛動員體制與平時的緊急應變機制。平時進行緊急事故的處理與應變，戰時則依防衛動員體系的運作方式，遂行全民防衛動員任務，以支援軍事作戰的任務。
四、高科技戰爭下的防衛動員
（一）精確估算戰爭型態與對象：高科技戰爭強調以遠距精準高效的作戰手段，對作戰目標進行外科手術的戰爭，整個戰爭過程迅速，但是戰爭效果顯著。即使如此，防衛動員仍然在高科技戰爭中扮演重要角色，只不過運作型態及重點與總體戰的防衛動員有所差異。總體戰爭講求全民防衛總動員，投注全國總體資源於戰爭準備。但是在高科技戰爭下的防衛動員，則是針對可能進行的戰爭型態及對象，進行精確的估算與準備，並透過各種快速運作的標準作業程序，有效快速支援戰爭的進行。
美軍在2003年決定攻打伊拉克時，就已針對特種作戰及城市戰等作戰型態進行戰爭準備動員，包含所有沙漠戰場物資、後備軍人徵召及訓練、軍備武器、醫療用品、軍民用通訊器材、戰後重建物資等，都必須以完整的計畫性作為，預先完成動員準備工作。甚至可以說，要能夠成功遂行高科技戰爭，除了依賴高科技武器進行致命性的打擊之外，如何透過防衛動員體制，完成作戰準備更是成功的重要關鍵。
（二）我國的執行面向：以我國而言，高科技戰爭下的防衛動員可以從以下不同面向執行：高科技物資及人才的徵集、軍民共通科技發展及高效率的防衛動員體制。要執行高科技的戰爭關鍵在於高科技武器系統的持續運用效能，尤其是高科技物資及人才的徵集。因此，平時對於我國高科技發展要有明確詳細的指導方針，並對相關科技能量與人才資源進行充分掌握，一旦面臨戰爭或緊急狀態，可以立即徵用及動員。
在軍民通用科技研發方面，不論是科技專案計畫產業的開發，或是軍品釋商方面，都有顯著的績效，使我國在無線通訊、航電、電子感控、光電材料及科技都累積可觀的成果。
最後，在高效率的防衛動員體制方面，高科技戰爭期程縮短，戰爭影響擴大，戰備狀況不會階段性發生，而可能在緊急狀況下突然躍升至作戰狀態。傳統防衛動員體制依據情勢變化及徵候逐次調整，恐怕難以因應高科技戰爭的迅速變化。因此，必須將現有傳統性防衛動員體制納入高科技戰爭的想定，徹底檢討原有的標準作業程序及運作機制，才能肆應高科技戰爭的需求。
五、非傳統安全威脅下的防衛動員
（一）現階段我國防衛動員體系概況：為因應非傳統安全威脅，我國防衛動員體系與平時災害防救、傳染病防治、輻射災害應變、反恐怖行動等緊急應變體系相互銜接，以作為國土安全網的備援主軸。到了戰時，則是透過各級政府動員會報的機制運作，適時動員全民總體力量，有效支援軍事作戰，並且能夠維持政府部門緊急應變及民生基本需求。在歷年的萬安演習中，可實際驗證及強調相關體制整合的重要性。
基於國家軍事戰略構想與指導，藉由政治、經濟、軍事、心理與科技等總體力量的動員，以實施戰略守勢型態的國家總動員體制。我國國防政策基本目標融合了平時反恐制變與戰時國土防衛任務，強調國軍必須協同政府其他相關部門，配合政府進行應變處理、災害控制、公安維護與損害復原。參考美國911事件的處理經驗，及歷次重大災變的考驗，我國緊急應變體系透過法規制定、應變計畫頒布與狀況演練的方式，各項機制與能力已大幅提升。
（二）全民防衛動員的運作方式：全民防衛動員準備原本是因應戰爭發生所建立一種動員全民資源支援作戰的準備工作。為了國家安全內涵與威脅的轉變，以及我國可能面臨因為人為及天然因素所造成的緊急事變或重大災變，防衛動員的目的也擴大涵蓋至緊急事變與重大災變的因應。全民防衛動員的運作方式採取會報與計畫雙重指導作為，並且區分「行政動員」與「軍事動員」兩個子系統，在兼顧國防與民生發展下實施。會報體系是在不同層級政府體制下，設立各種會報組織，以整合不同部會的功能與資源。由於非傳統安全威脅在平時與戰時皆可能發生，或同步於戰爭期間發生戰爭準備與緊急應變的需求，在行政動員與軍事動員體系之外，另設立「全民戰力綜合協調會報」，主要擔任政治與軍事方面的協調，藉以整合作戰地區人力、物力，以利戰時支援軍事作戰力量，平時協助地方處理災害救援事宜。
六、結語
我國現行防衛動員準備機制是以戰爭作為主要想定而作準備，平時雖也處理災害救援，由於戰爭時期所造成的災害比平時要大，但是在戰爭時期必須透過動員體系處理相關問題，變成整個機制在平時處理災害救援，但遭逢戰爭卻又必須交給動員體系，以處理戰爭災害救援的問題，在轉換及運作上緩不濟急。如能建構一個適於平時與戰時的防衛動員體制，可有效發揮整合平戰需求的功能。
面對非傳統安全威脅，單憑單純的軍事武力絕對難以有效因應，勝負關鍵取決於國家整體戰力的綜合展現，與全民支援軍事作戰的能力與意志。因此，必須依賴平時縝密的動員準備與作為，建構周密有效的國防安全體制，才能將整體的應變機制落實到全民國防，戰時發揮總體戰力，確保國家安全。