大國競逐中的蒙古戰略角色

【李大中╱青年日報95年1月1日第6版】

一、前言

　    相信沒有人會反對，一個人口270萬、國內生產毛額10億美金、國民所得僅400美金、部隊規模不足11,000人，而土地面積達156萬平方公里（相當於阿肯色州）的蒙古，無論在國際政治與國際經貿的舞臺上，均絕非一個舉足輕重的國家。

　    但對後冷戰時期一枝獨秀的強權——美國而言，近年來一股新興的蒙古熱正逐漸攀向頂峰，在通往蒙古首府烏蘭巴托的道路上，華府高階官員絡繹於途。2000年底國防部副部長施洛姆訪問蒙古之後，2004年參謀首長聯席會議主席麥爾斯與副國務卿阿米塔吉亦相繼訪問蒙古，2005年10月22日國防部長倫斯斐將蒙古列為亞洲五國行的一站，緊接著於11月22日，在為期一星期的東亞之行中，小布希總統所造訪的最後一站，即選定蒙古，除會晤總統恩克巴雅爾外，兩人並發表聯合公報，儘管是4小時的旋風式訪問，卻已使小布希成為第一位訪問蒙古的美國元首，距離美國羅斯福時代的副總統華里士於1944年的訪蒙，已足足有60年之久，這一切所為何來？

二、美、蒙關係升溫：機會與制約

（一）美國為蒙古的「第三個鄰邦」：美、蒙自1987年建立正式外交關係，翌年互設大使館，儘管無國土的接鄰，但因美國無與倫比的全球影響力對後者的重要性，蒙古於1994年的國家安全構想中，即視美國為中共與俄羅斯之外的第三個重要國家，此次小布希總統的蒙古之行亦禮尚往來，稱美國為蒙古的「第三個鄰邦」。

（二）華府的蒙古的關係緊密：嚴格來說，華府與蒙古的緊密關係，絕非始於今日，自柯林頓時代即緩步升溫，1995年，柯林頓簽署「95-38命令」，批准對蒙古的軍事援助，1996年，兩國簽定「美、蒙安保合作協定」與「美、蒙軍事交流與互訪協定」，美國顧問並對蒙軍提供培訓與國防現代化的建議；1998年，國務卿歐布萊特更曾訪問蒙古。

（三）美、蒙的軍事交流：911事件後，雙方因反恐而互蒙其利，合作友好的基礎更為鞏固，美國除在蒙古境內設置電子監聽站之外，更加強其他軍事領域的合作與交流，例如：2001年，蒙古曾以觀察員身份參與美軍的「金色眼鏡蛇」軍演；2003年，兩國舉行「可汗探索」的聯合演習；再以2005年來看，美國對於蒙古的軍事援助高達1億5千萬美金，這筆經費主要用於維持美軍於蒙古首府近郊所設置的軍事訓練設施外，並協助蒙軍對於國際維和任務的參與。

（四）美、蒙的經貿合作：然而，美、蒙關係仍偏重於政治與軍事層面，經貿上的發展潛力雖大，但現階段的成績較不突出，儘管兩國早於1994年簽訂雙邊投資協定，美國方面更自1996年起對蒙方提供最惠國待遇，而近年來雙邊貿易的成長幅度亦達6成以上，但以2004年為例，兩國間的貿易規模仍不足3億美元。

（五）中蒙、俄蒙關係升溫：儘管不少觀察者對於美、蒙關係的前景，做出極為樂觀的預測，但本文的判斷較為謹慎保守，主因是必須整體考量兩項發展，其一為「中」、蒙及俄、蒙關係近年來的同步升溫；其二則是「中」、俄兩國聯手，在中亞地區掣肘與制約美國的態勢，已儼然成形。以前者而言，地緣政治（防範俄、「中」勢力的擴張）是美、蒙親近的動力，卻也是不利因素，例如在俄、蒙關係方面，漫長的冷戰期間，烏蘭巴托在政治、軍事與外交上為莫斯科的附庸，蘇聯瓦解後，兩國關係曾一度陷入緊張與低潮；但近年來，為避免「中」、美勢力深入其南翼，蒙古在俄羅斯老大哥的眼中，又恢復昔日的重要戰略地位，俄國總統普亭於2000年11月訪問蒙古，簽署「烏蘭巴托宣言」，成為1974年前蘇聯領導人布裡茲涅夫於1970年代造訪蒙古後之第一人。至於在「中」、蒙關係的坐標上，自冷戰結束以來，雙方於1994年簽訂友好合作條約；1998年兩國領導人發表聯合聲明；2003年6月胡錦濤就任中共國家主席後，所出訪的第一個國家，即為北鄰蒙古。

（六）蒙古扮演兩面討好的平衡者：在經貿方面，蒙古對北京具有相當依存性，以2004年為例，中國大陸對蒙古的投資近4億美元，而蒙古對中國大陸的貿易出口約為4億5千萬美元，佔其對外貿易總額的40％強，而中共亦為蒙古最大貿易夥伴與外資來源，即使如此，儘管雙方緊密的經貿臍帶仍無法完全消弭蒙古傳統上，因兩國領土的接壤長達4千7百公里，所面臨的巨大戰略壓力。但誠如前述，錯綜複雜的地緣因素，相當程度限制蒙古於外交戰略上的選擇空間，短期內亦降低其一面倒擁抱華府的可能性，做為一個處於兩強夾縫中的內陸國而言，烏蘭巴托當局相當清楚其緩衝定位，稱職扮演兩面討好的平衡者角色。

（七）蒙古務實選擇中立化：事實上，不得罪任何一方，乃是蒙古目前唯一也是最為務實的選擇，此策略可謂進可攻、退可守，最起碼可避免因向特定勢力過度傾斜，而危害自身安全利益；在積極面向上，則可於鄰近的兩強間，爭取左右逢源的利益；換言之，「不結盟」與「中立化」的潛藏臺詞，即是「權力平衡」、「大國等距」與「多元外交」等策略的巧妙運用。

三、「中」、俄的策略性聯手制美

（一）中共建立戰略夥伴關係：觀察美、蒙關係升溫的另一死角，是漠視莫斯科與北京因基於制約美國的現實考量，在中亞地區進行暫時性的結盟。眾所皆知，在華盛頓醉心於操作三角平衡戰略的1960、70年代裡，莫斯科與北京曾是疏離的意識形態對手。但在冷戰結束後的一超多強的國際大架構下，昔日的宿敵又重新找到合作的基礎：1990年代初期，「中」、俄開展建設性夥伴關係；自1996年以來，兩國進一步確立戰略夥伴關係；2001年，雙方簽訂睦鄰、友好與合作條約；2005年春，在解決歷史遺留的邊界問題上，中共與俄羅斯達成最終階段的國界東段的畫定協議，在法律與事實意義上，結束了長達40年的領土爭議與漫長談判，在375平方公里有爭議的領土與島嶼上，達成共同管轄的決定。

（二）中、俄聯合軍事演習：2005年7月，中共國家主席胡錦濤訪問莫斯科，會晤俄羅斯總理普亭；緊接著在8月中至下旬，「中」、俄於海參崴、東海水域與山東半島，舉行代號「2005年和平使命」史無前例的聯合軍事演習。此次演習的花費由是由北京單方面買單，共動員8千名兵員與140艘船艦，其中2千人為俄軍。

（三）演習對像以美國為候選者：儘管「中」、俄雙方於演習前，曾向外宣示此項行動符合聯合國憲章的宗旨，是在遵守國際法對於尊重各國領土完整與主權獨立的精神下進行，故演習不牽涉第三方利益，唯一的模擬對象是針對區域內的國際恐怖主義而來。但由雙方所出動的核子動力潛艦、長程戰略轟炸機、空中預警機，以及導彈驅逐艦的陣仗判斷，再加上演習科目包括海上封鎖、奪取空優、空降與兩棲登陸，很難不讓外界聯想真正的矛頭指向何處，無庸置疑，美國應是最有可能的候選者。

（四）中、俄權宜結合：值得注意的是，「中」、俄的友好，在本質上屬於權宜的結合，類似於1970年代尼克森為抑制蘇聯，而拉攏北京的短暫「美、『中』戰略露水姻緣」，在相當程度上，是著眼於平衡美國霸權的考量，並無穩固的深層合作基礎。正如同牽制美國在911事件後在中亞急速擴張的勢力，北京與莫斯科推動包括哈薩克、烏茲別克、塔吉克，以及吉爾吉斯等六國在內的「上海合作組織」檯面下心照不宣的動機，更值得美國關注的一個事實是，蒙古即為該組織所吸納的第一個觀察員。

（五）中、俄戰略合作關係微妙：「中」、俄的憂慮並非毫無道理，近年來美國以執行反恐行動為理由，於吉爾吉斯與哈薩克建立前進軍事基地，首度將勢力如此深入中亞，再加上北約東擴腳步快速，已對俄羅斯構成芒刺在背般的雙重戰略壓力，而「中」、俄兩國在東北亞地區，亦具有類似的戰略共同利益，那就是避免美國在朝鮮半島的議題上享有獨斷權。但無論是「中」、俄1990年代所建立的「建設性夥伴關係」或「戰略夥伴關係」的位階，均難以和緊密的軍事聯盟相提並論，因此兩國關係的基本格局，可用「互利之下存在矛盾、合作中仍相互猜忌」來形容。

四、結論

（一）中、美利益難調合：911事件提供北京當局與華府改善關係的難得契機，雙方領導人均深切體認到，兩國在維持朝鮮半島局勢穩定及打擊恐怖主義等議題方面享有巨大的共同利益，而美國副國務卿佐立克於94年9月22日於「美『中』關係協會」的演講中，更以「負責任的利害關係人」的形容，重新定位美、「中」關係。但持平而論，兩國間長久以來的戰略歧異，短期內似乎不易輕易消弭，而美、「中」關係的未來發展仍受制於彼此在彈道飛彈防禦計畫、人權保障、武器擴散、貿易摩擦，以及臺灣等議題上的尖銳矛盾，彼此利益難以調和，雙方的矛盾只是因反恐大旗而暫被掩蓋。

（二）美擬形成緊縮中、俄的大包圍弧線：總而言之，美、「中」競相拉攏蒙古，正是兩國於後冷戰時期全球戰略交鋒的縮影，此趨勢正如同華盛頓近來極力發展與印度間的關係，美國的如意盤算，是從東亞（籌組以日本為首的隱性抑「中」聯盟）、中亞（包括蒙古在內）、南亞地區，一直到歐洲大陸，連成一氣，形成對「中」、俄愈加緊縮的大包圍弧線。由此觀之，小布希蒙古之行確實具有打蒙古牌的意味，其目的正是要防範「崛起中的中國」，同時警戒「積弱不振與暫時沉睡」的俄羅斯，以確保美國的霸權領導地位，並壓制任何潛在的區域挑戰者。

（三）蒙古兩手平衡、彈性友好：然而，正如同哈薩克等中亞國家所採取的兩手平衡策略，印度對於北京與華盛頓亦是採取等距友好的彈性立場，就烏蘭巴托而言，自然明瞭其「水漲船高」之戰略地位，因此不論是近在咫尺的古老強鄰，或是遠在地球另一端的所謂「第三鄰國」，基於獲取最大國家利益的考量，蒙古都不可能輕率押寶，斷然下注。

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