全球反恐面臨的問題與挑戰

警大教授兼恐怖主義研究中心主任汪毓瑋/青年日報94911日第6

當前美國持續引導國際反恐欲達成的行動目標,概可歸結為四個重點,即第一、終結國家對恐怖主義的支持;第二、建立與維持一種打擊恐怖主義之負責任國際標準,擴大資訊交流及持續推動互惠政策;第三、強化與維持打擊恐怖主義的國際努力;第四、制止與破壞對恐怖主義的物質支援等。

美國雖定期宣佈達成的反恐成效,聯合國也依情勢發展不斷通過相關決議案,從國際層面協調各國的反恐合作與支援;但恐怖主義組織在面臨嚴打措施下,不論組織結構、人員甄補與經費來源等行動的資源,均有與以往不同的調整,顯示更難在短期加以剷除。因此,美國不斷調整戰略,且配合民主與「大眾外交」等作為,期盼有效遏阻恐怖主義的擴散。

一、聯合國因應作為與困境

(一)持續通過各項決議案:20043月通過「1535號決議案」,成立「反恐怖主義執行理事會」,以加強監督各國履行「1373號決議案」的能力;祕書長安南在200412月的聯合國改革方案中,除了嘗試提出恐怖主義定義,亦提出全面打擊恐怖主義的「五D」戰略,即勸阻、拒絕、嚇阻、發展與防衛;而近期安理會尚有「1617號決議案」,要求將制裁的對象從「蓋達組織」和塔利班政權的領導人,擴及到「其他相關的人士或組織」;「1618號決議案」,譴責近期在伊拉克的恐怖攻擊,也要求所有國家應預防武器走私與支持恐怖份子的金錢流入,及增強區域國家之間的合作。

(二)反恐委員會效率不彰:國際檢討聯合國負責凍結恐怖主義金融資產的「1267委員會」,是以「共識」決來行事並不具強制力,行事過於僵硬,且在「定義」方面過於嚴格,行動經常落後於各國的反恐進度,因此已不能因應回教極端份子第二代的發展趨勢。

(三)許多國家並未加入反恐公約:聯合國「反恐執行理事會」負責人在泰國表示,「1373號決議案」通過4年後,仍有許多政府未按照此決議案行事,例如經由聯合國的調查,目前191個國家當中只有50個國家簽署所有12項的反恐相關公約;又如泰國南部三省在過去已成為「伊斯蘭祈禱團」的避難天堂,但泰國迄今只簽署了5項有關反恐的國際公約。另制裁蓋達組織與塔利班政權的「1267號委員會」亦強調,中東地區國家簽署國際反恐條約最慢,其次是東南亞國家;且一些較小國家只有很少、甚至沒有能力來偵監恐怖份子嫌犯。

(四)「恐怖主義」未有普遍性定義:200412月,「聯合國有關威脅、挑戰與變遷的高層小組」已提出恐怖主義定義的建議;20057月,第59屆聯大主席加彭外長讓平(Jean Ping)在新版「成果文件草案」中,也提出擬議中的恐怖主義定義,但仍有國家不表贊同。此亦反映於20055月,「國際大赦歐盟辦公室」所公佈之「反恐怖主義暨歐盟刑法:瀕於消解的人權」報告,當中指出由於國家意識形態等衝擊,因此國際很難給「恐怖主義」下定義,使得在同月的「預防恐怖主義歐洲公約」修訂中仍未加以處理。

二、美國宣示及反恐作為

(一)定期宣示成果爭取支持:國務院與白宮定期以具體數字,說明美國在全球反恐戰爭中的成效,及重建伊拉克與阿富汗的進展,盼能持續獲得國內民眾支持,並鼓勵盟國勿中斷對美國反恐政策的配合。20056月,國務院也從深化國際共識與增進對抗恐怖主義的國際努力、偵測調查與起訴恐怖份子與預防恐怖份子攻擊、防止恐怖份子進入金融與其他經濟資源、發展處理恐怖份子結果的能力、減少與消除恐怖份子可利用來甄補與利用的條件、優先關注第三世界國家反恐能力與強化對抗恐怖主義所需的承諾等方面,公佈2004年期間美、歐盟在合作反恐工作上的成效。

(二)改變反恐戰略:2005529日,「國土安全顧問」湯聖德表示,美政府正在進行內部如何對付國際恐怖主義的高層檢討,且將改變自911事件以來「全球反恐戰爭」置焦點於逮捕或捕殺蓋達組織高層領導人的政策作為,而改為執行範圍更廣泛的「對付暴力極端主義戰略」;並思考如何預防這些經由伊拉克戰場訓練的新一代聖戰士,再度回到西歐與中東繼續從事恐怖主義活動。68日,美國防部宣佈制訂新的反恐計畫,改變反恐的重點為消滅、逮捕、打擊中層恐怖份子,且要求強化宣傳,反恐是與回教恐怖份子而不是整個回教世界作戰。624日,國防部提出10年期程的「國土防衛暨民防支援」戰略,並欲重新界定「敵人」概念;關注的焦點除了蓋達組織外,還包括相關的極端份子;且不再使用「回教極端份子」而是「暴力極端份子」之名詞。在作為上,不僅要剷除恐怖份子,更重要的是根除恐怖主義滋生的土壤。

(三)尋求回教社群合作:美國國土安全部「民權暨市民自由辦公室」官員在「歐洲安全暨合作組織」的「人權與對抗恐怖主義」會議中表示,欲建立與阿裔美國人及回教美國社群間的溝通橋樑,強調國土安全的工作若沒有與前述社群主動與充分連接就不可能有效。此外,美財政部也鼓勵與協助美國的回教慈善社群建立「美裔回教非營利全國理事會」,以確保進行慈善工作時不會被恐怖份子所利用。盼藉此等途徑達成標本兼治的目的,亦即除持續嚴厲打擊措施外,並推動「大眾外交」與極力尋求回教社群的合作,而能更有效遏阻恐怖主義的蔓延。

三、全球反恐面臨重要挑戰

(一)分散、串聯的地區性組織型態:目前國際所面對的是已轉型且更難對付的「蓋達組織協會式運動」。這些分散於全球的恐怖主義團體,互相接觸、分享資源與行動以達成分享的目標,且有不同的分工趨勢,並已把聯絡、策畫陣地「移轉」到網路的虛擬空間,利用手提電腦以匿名上網進行恐怖主義訓練、策畫恐怖活動及建立恐怖主義網路以加強通訊聯絡。

(二)易事先防範的恐怖攻擊:美國評估,目前西方或美國在區域的盟友仍可能遭受類似911攻擊,或是比較容易達成,但相對低衝擊的攻擊,例如隨機攻擊個人,或是在擁擠公共場所的小規模爆炸等兩種型態威脅。可能的攻擊者來自於與該等組織核心無直接聯繫的分支,或是由其激發的個人所發動,且因常無前科資料而不易事先預警。例如加拿大負責安全的副總理麥克萊倫曾依據該國情報報告指出,無論歐洲或北美,新一代恐怖份子可能主要來自於移民家庭的第二代,他們多數與國際知名的恐怖主義組織沒有關係,又是在西方長大,因此很難防範,而此等情節即在20057月的「倫敦爆炸案」中出現。

(三)已有恐怖主義團體進行和解但未完全放棄武力攻擊手段

1.東南亞地區:「自由亞齊運動」(FAM)已與印尼政府達成和平協議;菲律賓的「摩洛回教解放陣線」(MILF)也持續與政府進行和解,並欲協助追捕「伊斯蘭祈禱團」(JI)在菲律賓南部流竄的成員,但「新人民軍」(CPP/NPA)仍尋求推翻菲律賓政府的機會;「阿布薩耶夫組織」(ASG)與「伊斯蘭祈禱團」也未放棄繼續從事地區聖戰的努力。

2.南亞地區:「泰米爾獨立猛虎解放組織」(LTTE)雖與斯里蘭卡政府達成救災協定,但因斯國內部其他政黨反對,且該組織涉嫌暗殺斯國外長,致可能再爆發衝突。

3.中東地區:「哈馬斯」(HAMAS)雖參與巴勒斯坦新政府,但言明不放棄武力;「真主黨」(Hizballah)已有成員進入黎巴嫩新政府,也強調要持續與以色列進行鬥爭。

4.美洲地區:「哥倫比亞聯合自衛力量」(AUC)持續解除武裝,「國家解放軍」(NIA)亦欲與政府進行談判,但「哥倫比亞革命武裝力量」(FARC)仍未放棄武裝攻擊。

5.歐洲地區:「愛爾蘭共和軍」(IRA)雖宣佈放棄武力,但繼續與其他恐怖主義組織互動。

6.非洲地區:「薩拉菲斯特呼聲與戰鬥組織」(GSPC)持續製造暴力事件,且與札卡威的「在兩河流域進行聖戰之基地組織」結盟。

四、單憑武力無法解決恐怖主義行為

        反恐戰爭已不再是單純針對某一「恐怖組織」之戰,而可能有漸被導引成「意識形態之爭」的趨勢,因此誠如美政府所強調,必須進行數位並輔以「大眾外交」與民主等政策工具的推動,才能加以遏阻。且若以不同角度評估反恐戰爭的成效,結果必然不同,亦常會陷於「主觀之爭」。可以確定的是,將恐怖主義視為一種犯罪行為已是國際共同遵守的規範,但相對涉及的意識形態等思想信念,恐非單憑武力所能解決。所幸中東等各地區已有回教團體與學者自發的抨擊恐怖主義組織濫用「回教」名義,且主動與西方進行更好的溝通,期盼此等交流能逐漸消解彼此觀念與行動上的誤解,而不斷減低恐怖主義引發的衝突。

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