一、緒論
2017年6月13日巴拿馬總統璜．卡洛斯．瓦雷拉（Juan Carlos Varela）宣布終止與中華民國的外交關係，同時該國副總統兼外長伊莎貝．聖．馬洛（Isabel Saint Malo）與大陸外長王毅在北京簽署建交文件。巴國為何選擇這個時間與有百年邦誼的中華民國斷交呢？作為中美洲主要的國家，巴拿馬這項建交的動作究竟有什麼戰略上涵意？中國大陸戰略思考為何？美國的戰略處置為何？我國又要如何因應？
二、巴拿馬的戰略思考和選擇
在全球戰略上而言，瓦雷拉一再強調巴拿馬最主要的伙伴是美國，並特別重視反毒緝毒和處理移民的政策方面。長期以來，美國對拉丁美洲外交政策的主軸就包括掃毒和非法移民兩大議題。自從川普（Donald Trump）上臺之後，第一要務就是處理非法移民的問題。進入巴國的非法移民主要設法前往美國，他特別指出前不久將來自巴基斯坦的非法移民遣返，這當然與川普的政策相配合。巴國投入大量的人力物力資源，對抗毒品走私，因為毒品的走私主要是經由陸路，而巴拿馬是必經之地。積極參與並配合美國的政策。在追求民主的價值方面，瓦雷拉重申政策的重中之重就是反貪汙腐化，並強調並不因此對巴國經濟造成不利的影響。對巴拿馬而言，美國是最重要的運河使用國，尤其是要吸引美國將要大量出口的天然氣利用巴拿馬運河來輸送。
在區域方面，巴國始終與中美洲國家形成重要伙伴關係，並是「中美洲經濟整合體」的會員國之一，瓦雷拉預定在2018年的上半年出任該經濟整合體的輪值主席。瓦雷拉總統特別憂慮瓜地馬拉、宏都拉斯、薩爾瓦多這北方3個中美洲國家的暴力和猖獗的犯罪，進而造成大批人民經由各種途徑進入美國，追求更美好的未來；他建議最佳解決的方式是加強投資，支持其經濟和貿易，並追求公平。
此外，巴拿馬與南美洲國家維持良好的關係，這包括了祕魯、智利、哥倫比亞、墨西哥等。前述拉丁美洲國家的特徵是立場親美，且均為太平洋聯盟的會員國。以瓦雷拉總統這樣重視經濟貿易發展，選擇和這些國家建立更緊密的關係是理所當然的。巴國支持哥倫比亞桑多斯（Juan Manuel Santos）總統的和平方案，並維持強而有力的政治關係，並在掃毒方面共同合作。
在這樣的氛圍下，瓦雷拉主導下巴拿馬外交的策略和方向就相當明確了。換言之，巴國走向與中國大陸建立外交關係是很自然地走向。
巴拿馬為什麼選在這個時刻與中國大陸建交呢？巴拿馬總統瓦雷拉在2017年6月19日與川普總統見面商談之外，在華府地區馬不停蹄的進行拜訪，並在21日在華府智庫「美洲對話」（Inter-American Dialogue）進行一場公開演講。瓦雷拉在回答記者提問時特別說明其原因。他指出有關與中華民國在臺灣斷交的主要原因就是「外交休兵」政策的改變。他表示與中國大陸的接觸可以回溯到2007年世界夏季特殊奧林匹克運動會，從上海看到了「中」經濟的成長與發展，印象深刻，因此他之後順道訪問北京，提出了未來會與「中」建立外交關係。當然，當他看到2007年兩岸的選手在特殊奧運同場競技毫無問題，再加上馬英九總統在2008年提出了「外交休兵」政策，所以巴拿馬與中國大陸建立外交關係就延宕下來。他進一步指出，去年新政府成立之後，改變了原來「外交休兵」的政策，促使他決定與中國大陸建交，而且將這項看法向我國高階外交人員以及美國的外交人員傳達。瓦雷拉這樣的解釋僅僅是描述了最後的導火線。
前面的分析已經提到了巴拿馬與美國的密切關係，加上瓦雷拉在巴國的政治力量並不夠堅強，在處理與中國大陸建交的事務上面應該相當謹慎，要有足夠的誘因來支持。仔細審視，最主要還是經濟的因素，尤其是「一帶一路」倡議所帶來的衝擊。這些年來巴拿馬在中國大陸與拉丁美洲的商務關係上扮演重要的角色，中國大陸的企業在巴拿馬廣泛的投資和運作，以及中國大陸是巴拿馬運河的主要使用國，箇朗工業區最主要的供應商。此外，中國大陸的人口占世界總人口的百分之二十，是一個龐大的市場。
不容忽視的是，中國大陸晚近在拉丁美洲國家的投資或金融借貸對當地的發展扮演重要角色，且受到重視。在2014年當年，中國大陸提供總額222億1000萬美元的貸款，成為該區域最大的借貸提供國，超過世界銀行（49億美元）和美洲開發銀行（130億美元）的總和。又根據美國華府智庫「美洲對話」的資料，在2015年及2016年中國大陸對拉丁美洲的投資包括巴西（257億美元）、厄瓜多（92億美元）、委內瑞拉（72億美元）、玻利維亞（28億美元）、哥斯大黎加（3億9,500萬美元）、牙買加（3億2,700萬美元）、和巴貝多（1億7,000萬美元）等國，包括了加勒比海的島國，投資項目主要分布在能源、基礎建設、採礦等方面（請參閱附表1）。對於巴拿馬而言，無法獲得中國大陸更多的投資是其缺憾。巴拿馬運河管理局局長霍爾赫．基哈諾（Jorge Quijano）表示：「位於美洲大陸中心位置的巴拿馬能夠吸引大量投資。如果沒有和『中』建立外交關係，我們在某種程度上就難以為他們的投資提供平臺。」
表1 2015年及2016年中國大陸對拉丁美洲的投資
國家 |
類別 |
2015年 |
2016年 |
巴西 |
能源 |
8,200 |
15,000 |
基礎建設 |
1,200 |
0 |
其他 |
1,300 |
0 |
厄瓜多 |
其他 |
7,000 |
2,200 |
委內瑞拉 |
能源 |
5,000 |
2,200 |
玻利維亞 |
基礎建設 |
1,280 |
0 |
採礦 |
0 |
422 |
能源 |
0 |
1,000 |
其他 |
0 |
50 |
哥斯大黎加 |
基礎建設 |
395 |
0 |
牙買加 |
基礎建設 |
0 |
327 |
巴貝多 |
基礎建設 |
170 |
0 |
資料來源：China-Latin Finance Database 轉引自2015-2016 Annual Report of the Inter-American Dialogue, p.20.
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對巴拿馬而言，與中國大陸建交象徵著該國可以在「一帶一路」倡議中超越雙邊政府關係，以公民營伙伴合作之姿，攫取更多政治經濟的利益和影響力。中國大陸民間企業在巴拿馬港口建設的投資就是很好的範例。大陸的嵐橋集團在2016年以5億美元收購瑪格麗塔島港口後，並斥資4億至5億美元打造貨櫃深水港，開工典禮是在2017年6月7日，也就是巴拿馬與中國大陸建交前6天。這一港口建成後，將擁有4個超巴拿馬級貨櫃輪的專用泊位，預計年吞吐量為250萬櫃，將成為巴拿馬和拉丁美洲最大港口，也將是巴拿馬唯一可停靠超巴拿馬級貨櫃輪的港口，並為當地創造2,000個就業機會。總之，這項計畫將協助巴拿馬打造成全球物流中心的發展戰略。從中國大陸而言，這是「一帶一路」倡議布局的一個環節。事實上，大陸外長王毅在簽署儀式後更強調，歡迎巴拿馬積極參與「一帶一路」建設。
三、中國大陸形塑全球大戰略：「一帶一路」
另有評論者認為，中國大陸同意與巴拿馬建交主要是因為晚近美國在亞太地區的作為引發了中國大陸高度的關切所致，例如，美國伯克級飛彈驅逐艦杜威號2017年5月底通過美濟礁20海里水域範圍內還進行操演、美國國防部長馬蒂斯（James Mattis）在6月初新加坡「香格里拉」對話演講時表示，美國會將我國納入未來亞太戰略一部分等。這似乎可以說明中國大陸的動機，但是這段時間中國大陸與美國關係的發展並非都是負面的，尤其是在經貿上的合作有重大的進展。對中國大陸而言，最重要的是要完成在全球戰略的布局。
作為世界第2大經濟體，中國大陸有足夠的能量和能力塑造前述的大環境。就在今年5月中旬，中國大陸召開了「『一帶一路』國際合作高峰論壇」，而其中阿根廷和智利總統親自出席，意義重大，因為在過去所有中國大陸官方文件（包括領導人的談話）從未將拉丁美洲列入「一帶一路」倡議的一部分。習近平這次在會見阿國總統馬克理（Mauricio Macri）時，明確表示：「拉美是廿一世紀海上絲綢之路的自然延伸。『中』方願同拉美加強合作，包括在『一帶一路』建設框架內實現『中』拉發展戰略對接，促進共同發展，打造『中』拉命運共同體」。換言之，中國大陸已經毫不猶豫的說出「一帶一路」實際上是全球發展的大戰略。
在這次國際會議上，不少獲益的亞非國家領袖親自說明該國在「一帶一路」倡議下得到金融支持，進行各項建設，例如巴基斯坦510億美元的「中」巴經濟走廊（China Pakistan Economic Corridor）以及非洲肯亞的蒙內鐵路（Nairobi-Mombasa railway）所獲得的金融支持就是最佳範例。
在出席的各國代表中，較值得注意的是美國派遣國家安全會議主管亞洲事務的資深主任博明（Matt Pottinger），英國派遣財相哈蒙德（Philip Hammond），以及日本派出自民黨幹事長二階俊博出席。美國代表團儘管在開會前曾因為北韓受邀出席而威脅退出以示抗議，但最終仍然低調地參加會議。日本的二階幹事長則在習近平主席的接見時，親手轉交首相安倍的親筆函，並表示欲見日「中」關係朝向正面的發展。雖然部分歐洲國家拒絕在最後聲明簽名背書，但是這許多國家和領袖的出席已經營造出相當具有吸引力的氣勢。
更值得注意的是，中國大陸全力提供財政支援來推動這項倡議的確是很重要的誘因。除了國家開發銀行和中國大陸進出口銀行提供之財政援助外，亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、絲路基金等多邊金融機構和民間企業的角色更不可忽視。
習近平在這次高峰會議上更加碼，提出更多的財源。中國大陸將加大對「一帶一路」建設資金支持如下：（一）向絲路基金新增資金1,000億元人民幣；（二）鼓勵金融機構開展人民幣海外基金業務，規模預計約3,000億元人民幣；（三）中國大陸國家開發銀行、進出口銀行將分別提供2,500億元和1,300億元等值人民幣專項貸款，用於基礎設施建設、產能、金融合作。此外，習近平承諾將繼續與亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、世界銀行及其他多邊開發機構合作支援「一帶一路」專案，共同制定融資指導原則。除了前述直接用於建設的融資外，中國大陸還提供了其他形式的援助，協助「一帶一路」沿線國家的發展。這方面的承諾包括：（一）在未來3年向參與「一帶一路」建設的發展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助，建設更多民生項目；（二）向沿線發展中國家提供20億元人民幣緊急糧食援助；（三）向南南合作援助基金增資10億美元；（四）在沿線國家實施100個「幸福家園」、100個「愛心助困」、100個「康復助醫」等專案；（五）向有關國際組織提供10億美元落實一批惠及「一帶一路」沿線國家的合作專案。
從中國大陸「一帶一路」倡議的角度而言，當前巴拿馬位居世界航運關鍵性的節點，也是美國東西兩岸貨物運輸重要的航道，在「一帶一路」的規畫中終究要擔負起關鍵角色。根據中國大陸2017年6月20日頒布的「一帶一路建設海上合作設想」，有三條藍色經濟通道是海上絲綢之路的重點方向：（一）中國大陸－印度洋－非洲－地中海藍色經濟通道；（二）中國大陸－大洋洲－南太平洋藍色經濟通道；（三）北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道。如果拉丁美洲是「一帶一路」自然延伸，未來中國大陸將會提出其他的藍色經濟通道，而這條通道的關鍵就是巴拿馬。
對中國大陸而言，提供國際社會亟需的公共產品是一舉數得，一方面是展現出負責任大國的風範，另一方面也可以善為利用每一分財政資源，達到計畫的目標。
四、美國的因素：戰略失焦
傳統上，美國是十分重視巴拿馬的戰略價值和地位，這也就是美國在19世紀末到20世紀初運用了各種手段取得了運河的建築權，並在建成之後完全控制了巴拿馬運河區，一直到1999年的最後一天。為了要獲得參議院三分之二多數的支持，卡特（Jimmy Carter）政府在有關歸還巴拿馬運河的談判必須要回應美國保守右派的高度關切，因此，最後簽署了兩項條約，一為巴拿馬運河永久中立條約，一為巴拿馬運河條約，前者允許美國使用軍事武力防禦運河，對抗任何威脅，後者規定美國在期限內將運河歸還巴拿馬。
當時，美國保守右派對於巴拿馬運河的問題是嚴密的注視和防範。當巴拿馬政府經由公開招標將位於運河大西洋端克里斯多巴港（Cristobal）和位於太平洋端的巴爾博雅港（Balboa）交由李嘉誠和記黃埔集團下的巴拿馬港口公司經營時，美國保守派展開持續大規模的反對運動，主要的原因是李嘉誠與中國大陸軍方的密切關係，以及中國大陸可能以此為跳板進攻美國。當時大力抨擊的人士包括了前國防部長溫伯格（Caspar Willard Weinberger）和前參謀首長聯席會議主席穆勒（Thomas H. Moorer）。這種行為反映出美國保守派對巴拿馬戰略地位的超高度重視，甚至不惜提出「子虛烏有」的指控。也由於美國保守派對巴拿馬運河和西半球的重視，所以中國大陸在這個地區的活動始終保持著審慎和低調。
川普作為一位企業家，且以反體制為號召，其推出之外交政策和作為迥異於過去共和黨和民主黨的總統。舉凡在美墨邊界建築圍牆、限制伊斯蘭教國家移民入境、退出跨太平洋伙伴協定、退出巴黎氣候變遷協定等作為都彰顯了他與傳統盟友愈來愈疏遠，他的作為似乎呈現出在放棄世界領袖的地位。他目前最主要的工作是轉而透過雙邊的方式來重新談判自由貿易協定，且從不諱言其外交主要的考量是求增加國內的就業機會。更嚴重的是，他在軍事方面固然授權國防部長馬蒂斯和指揮官們，但卻沒有明確提出其戰略構想，例如最近在敘利亞對抗伊斯蘭國的戰爭中就顯現出這個問題。又例如，在出席2017年北大西洋公約組織領袖高峰會議時，川普在演講時並未如預期般明確表達美國對公約第5條的承諾，在北約會員國遭到攻擊時會馳援之。此舉使得北約其他會員國頗為失望。
在這樣的氛圍下，中國大陸在拉丁美洲的活動比以往更「堂而皇之」，採取積極的作為，逐步建立在這個地區的影響力，而不必特別在意可能引發美國的猜忌或對抗。
五、結語：兼論我國因應之道
當前國際情勢的特徵是習近平採取了積極的外交，以「一帶一路」倡議為依托在全球主動部署，爭取在國際社會更大的話語權。中國大陸的影響力如「水銀洩地」般延伸到世界每一個角落，即令是美國的後院，也不會放棄任何一個機會。相對而言，美國國力的下跌已經影響到民心士氣，川普的政策實則反映出美國不願意以犧牲自己些許的利益來換取世界領袖的地位。西歐的主要強權（如，德國、法國）體會到美國的不可恃，在政策上漸漸走向與美國分道揚鑣。面對全球戰略大棋盤的變動，我們必須正確的解讀，並且有適切的因應。
再就我國與巴拿馬關係而言，巴拿馬在西半球的經濟樞紐地位，積極布局建立與中美洲和太平洋聯盟國家之經濟貿易關係，更亟求與中國大陸「一帶一路」倡議進行連接。在這樣的格局之下，巴拿馬與中國大陸建交絕非偶然。處於這樣的國際環境，我們自處之道之首要，是加強對「一帶一路」倡議相關研究，以作為決策的重要參考。
所謂「外交上的雪崩」短期內不會出現，主要原因有三。第一，中國大陸會避免過度刺激美國的保守派，因為他們在共和黨控制的國會參眾兩院仍有相當的影響力。第二，中國大陸要考慮到我國同胞的反應，而且也要觀察蔡英文政府的反應。第三，其他中美洲國家的戰略價值有限，中國大陸此時沒有必要付出過大的代價來爭取它們。
從客觀的角度，由於巴拿馬的地理位置和其戰略布局，自然會對我中美洲邦交國產生影響。再從主觀的角度來看，巴拿馬此次轉換外交承認所持的理由，是我國放棄了「外交休兵」，這一種說法極可能會帶動「眾口鑠金」之勢。儘管如此，巴國總統瓦雷拉在公開場合仍在強調巴國與中華民國在臺灣之悠久情誼，且希望能持續下去。基於巴拿馬在西半球的戰略地位、與美國的緊密邦誼，我們應該重整彼此的合作關係，力求維繫良好的互動。
總之，我們藉這次與巴拿馬外交關係發生變動的機會對我們的外交環境進行總體檢，以作為我們制訂外交政策新方向和進行外交的重要依據。
鄧中堅／展望與探索 106年7月 第15卷 第7期 頁1-9