2017年G20峰會與心有旁騖的習近平

 

 

  20國集團(G20)自2008年起召開領袖峰會,由7大工業國集團、金磚5國、歐盟等重要經濟體組成,成員占全球人口2/3、全球80%的GDP和75%的貨品貿易。全球最有影響力的國家領袖,聚首商討攸關全球治理的重要議題,使G20峰會成為全球最重要的多邊外交機制之一。

  中國大陸近來發生多起引發國際關注的重要事件,因此在G20峰會召開前,即有許多預測中國大陸將可能成為被關注的焦點,並對習近平此行的外交動向充滿各式臆測與想像。然而,觀察習近平會前對俄羅斯及德國的國是訪問、峰會中以「堅持開放包容、推動聯動成長」為題發表開幕演說,直到會後與美國總統川普(Donald Trump)的二次會晤,整體而言,雖乏亮點卻實屬穩健,並未拋出震撼議題或關鍵宣示,遠遠低於各界原先對他此行的期待。

  本文認為,2017年10月即將召開的中國大陸19大,是習近平面對權力交接與人事布局的關鍵時刻,G20峰會所表現出的低調行事與穩健作風,都是避免增加風險變數的權宜考量。

一、峰會重要議題的發展

  2017年的峰會有兩個議題特別受到矚目:首先是保護主義的討論,其次是氣候變遷的議題。而又以與自由貿易爭鋒相對的保護主義受到最多的矚目與關注。G20對於自由貿易與保護主義的處理,比較遠離相同面向的典範辯論,而趨向價值觀的平行衡量。德國總理梅克爾(Angela Merkel)在G20峰會前的國會演說中,明確表達捍衛自由貿易的決心,並強調保護主義和孤立無法解決當前全球經濟面臨的問題;雖未直接點名美國,但顯然是對川普「美國優先」路線的公開回應。

  G20峰會在經過反覆的討論與立場表達後,最後聯合公報中雖繼續重申支持自由貿易的理念,同時也破例另外附帶聲明:如果有某個國家面對其他國家採取出口補貼或其他不公平貿易措施時,這個國家就有權利啟動合法的貿易防衛手段,例如限制進口、配額措施,以及反傾銷稅等維護自身權益的作法。這種措詞,顯然也是為川普「美國優先」政策保留解釋空間。

  這是對美國總統川普「美國優先」政策的一種妥協,因為川普上任後所推動的就是接近保護主義的作法。他認為美國產品非常具有競爭力,只是因為各國的不公平對待才使得美國出口萎縮。因此,必須重新設定公平的貿易條件,才符合公義原則。

  地主國德國將「氣候變遷」列為優先討論項目,同時由於美國總統川普以「陷美國於貧困」為由,於2017年6月1日公開宣布退出2015年各國所簽訂的「巴黎協定」,氣候變遷在應然與實然上也成為G20峰會中最受關注的分歧議題之一。

  畢竟,雖然19個國家都支持「巴黎協定」,但如果沒有美國總統川普的同意,峰會即無法以G20名義發表共同聲明,因此,在談判過程中曾一度陷入僵局。最終在歷經磋商後,雙方各有堅持也各有放棄。一方面G19繼續支持「巴黎協定」,發表共同宣言表示「知悉美國決定退出『巴黎協定』,餘下19國同意『協定』不能逆轉,將繼續按照原先承諾來處理氣候問題」;但另一方面,川普也成功爭取將續用化石燃料(Fossil Fuel)的字句納入共同聲明,強調美國會「協助各國更潔淨和有效的取得和使用化石燃料」。

  其次,朝鮮半島危機也意外的影響峰會議程的進行。2017年7月4日,北韓在G20峰會前夕試射洲際彈道飛彈,除加劇與美、「中」、日等國間的緊張情勢,也使峰會的貿易和外交紛爭相形見絀。對於北韓的挑釁行為,美國川普政府表示不排除對朝鮮採取武力行動,駐韓美軍司令布魯克斯(Gen. Vincent Brooks)甚至表示「美韓已經準備好隨時開戰。」此外,俄羅斯和中國大陸同聲表示譴責,歐盟也可能考慮加重制裁。美、「中」、俄、韓、日等相關各方均表示,在峰會期間將展開各層級密集磋商,應對朝鮮核問題。G20將重點討論如何遏制朝鮮無視聯合國安理會決議,執意發展核武的行為。然而,會後的共同宣言再度證明G20仍屬於偏重經貿議題的外交論壇,立場宣示、意見協調,以及願景規畫才是重點。

二、習近平低調穩健作風

  承上述,在當前國際社會面臨上述氣候變遷、北韓危機以及貿易保護主義等挑戰之際,中國大陸作為全球最大貿易進出口國以及上屆G20峰會主辦國,習近平此行被各界寄予厚望。然而,中國大陸在本次峰會似乎避免對重大爭議直接表態,保持低調並刻意遠離地緣政治對峙。因此,習近平在此次G20峰會上雖展現出大國外交的熟練度,然而在重要議題的立場卻顯得相對消極保守,並未展現全球第2大經濟體與全球最大碳排放國的相對分量。

  首先,在氣候變遷議題方面,2016年G20第11次峰會前夕,中國大陸與美國先後宣布批准「巴黎協定」。一年之隔,美國總統川普即在2017年6月宣布退出「巴黎協定」,令G20峰會增添負面變數。此刻,美國的退出為中國大陸等崛起中國家擔當更重要角色開啟大門,甚至可能讓願意履行氣候協定的中國大陸取代美國全球領導角色。然而,習近平雖然與其他18國在公報中表達支持「巴黎協定」立場,但卻未在公開場合刻意評論美國退出協定舉動,而峰會結束後與川普的會面中,也未曾提及氣候變遷相關議題。相較於2016年G20的中國大陸立場,顯得格外謹慎與內斂。

  其次,是在北韓試射飛彈方面,峰會期間川普、安倍與文在寅在美日韓領袖會議表示,聯合國安理會須以更嚴厲的決議對北韓施壓,同時希望中國大陸在北韓問題上扮演更積極的角色。然而,中國大陸面對國際社會對其調停北韓危機的期許,卻未作出更多承諾,僅聲明堅持實現半島無核化和堅持維護半島和平的原則,並再次向美方重申反對在南韓部署薩德系統,以及堅持透過對話協商解決北韓問題的立場。以上論述,固然可解讀為中國大陸立場始終一致,但也確實是缺乏新意的外交說辭。

  最後,在自由貿易方面,習近平在開幕演說強調,「世界經濟發展尚好,但深層次問題尚未解決,有諸多不穩定、不確定的因素。各國要堅持建設開放型世界經濟大方向,走開放發展、互利共贏之路,共同做大世界經濟的蛋糕,要支持多邊貿易體制,按照共同制定的規則辦事,通過協商為應對共同挑戰找到共贏的解決方案」。他同時多次提及2016年杭州G20峰會時的議題,希望落實「2030年永續發展議程」,落實杭州峰會創新和發展的重要共識,另表示要加強宏觀政策溝通,防範金融市場風險,發展包容性金融與綠色金融。此一說法,大致沿襲杭州G20中國大陸的立場與論調,並不符合與會國家的期待。

  此外,針對近月來中國大陸內、外關注事件,如2016印度錫金段邊界衝突、關押諾貝爾和平獎得主維權人士劉曉波等,習近平也透過避險措施以避免G20峰會期間出現變數。例如,雖然在「中」印邊界維持重兵駐守,但G20峰會主動於金磚領袖會議上會晤印度總理莫迪,並讚揚印度經濟社會發展和打擊恐怖主義的堅定決心;另一方面,在劉曉波事件的處理上,中國大陸代表團絕口不提也不回應;同時,由院方統一公布劉曉波病情。這兩個事件如對照起中國大陸國內的政策立場與官媒聲浪所呈現的肅殺氣氛,不免令人有些許時空錯置之感。

三、美「中」互動的虛多實少

  川習二會是此次G20另一亮點,「中」方參與這場雙邊會談的人士包括王滬寧、汪洋、栗戰書、楊潔篪等;美方則由川普總統,國務卿提勒森(Rex Tillerson)及多位內閣成員、白宮高級官員等參加。習近平表示兩人自2017年4月海湖莊園(Mar-a-Lago estate)會晤以來,雙方按兩「國」達成的共識,推動兩「國」各領域交流合作取得進展。而此次會外雙邊會談重點,主要還是圍繞著北韓和貿易二大主軸而發,並要求尊重彼此核心利益和重大關切,妥善處理分歧問題。

  北韓問題方面,習近平強調「中」方始終堅持實現半島無核化、堅持維護半島和平穩定、堅持透過對話協商解決問題,並重申反對美國在南韓部署薩德系統。川普則感謝習近平在朝核問題上的付出,他表示解決朝鮮問題所需的時間,可能比雙方所想的都要長,但他相信最終會成功。川普此言外交辭令成分居多,畢竟川習二會前3天才在推特上發文評議中國大陸,嚴詞要求中國大陸降低與北韓的貿易量。

  而在美「中」貿易方面,川普表示貿易對美國是非常重要的議題,而中國大陸是美國重大貿易伙伴,也是在國際事務上具重要影響力的國家,雙方可以在這議題上「做一些公平互惠的事」。顯然,美國高度重視美「中」貿易逆差,希望中國大陸在平衡貿易逆差上有所作為。習近平回應指出,美「中」經濟合作百日計畫已取得重要進展,雙方已在2017年5月達成包括開放美牛進口、允許信用評級、電子支付服務等10項共識,並著手商談開展一年的合作計畫。

  除北韓與貿易問題外,習近平更呼籲美「中」雙方積極推動執法、網路安全、人文、地方,以及兩軍關係的交流合作,並實現兩「國」國防部長早日互訪的目標。具體工作包括:美軍參聯會主席8月訪問中國大陸、兩軍聯合參謀部11月首次對話、「中」方海軍參與2018年環太平洋軍演(RIMPAC)等。

  二次「川習會」似乎在2017年4月海湖莊園會晤的基礎上,呈現融洽合作關係;但事實上,除大陸海軍將參與2018年環太平洋軍演外,美「中」在上述重要議題並未達成任何新共識或承諾。亦即,中國大陸不願承諾對北韓施加更大壓力,而華盛頓則堅持美「中」貿易要以公平互惠為前提。此外,雙方也刻意避開臺海問題,特別是美方6月底才宣布14.2億美元(約新臺幣433億元)對臺軍售,迴避意味相當濃厚。

四、俄德「中」三角雙邊軸線

  G20峰會期間全球傳媒關注美「中」、「川習會」、美俄雙普會之際,德「中」習梅會晤卻擦出意外火花,而其後續效應更令各界感到驚訝。從時間點來看,習近平出發參加G20峰會前,先行赴俄羅斯與德國進行國是訪問,並與兩國領袖簽署重要協定。7月3日,習近平先訪俄羅斯,並與總統普亭(Vladimir Putin)進行2017年第3度會晤,雙方發表聯合聲明,批准「中俄睦鄰友好合作條約2017~2020年實施綱要」。結束訪俄行程後,習近平於7月4日至6日訪問德國,出席德國總統史坦麥爾(Frank-Walter Steinmeier)舉行的歡迎儀式、會見、歡迎晚宴,並與德國總理梅克爾舉行會談。

  俄「中」合作有其政治因素與歷史淵源,習近平與普亭會晤並簽署協定,並無意外之處。特別是北韓核試與飛彈問題日愈惡化,為確保區域情勢不致於因金正恩挑釁或美日誤判而失控,俄「中」深化協調與合作確有其必要。然而,德「中」兩「國」的緊密接觸,卻因2017年5月歐盟拒簽「一帶一路」峰會聲明事件,格外令人注目。

  中國大陸是全球第1大貿易出口國,德國是第3大貿易出口國,由德「中」輪流主辦G20峰會,強化彼此在全球領導地位的意圖相當明顯。習近平在德國主流媒體「世界報」(Die Welt)發表文章,鼓勵德國參與「一帶一路」建設。這意味著習近平或許已經與梅克爾達成一定程度的默契,跳過歐盟而直接進行雙邊經貿合作。事實上,早在2017年5月,大陸總理李克強與梅克爾進行總理年度會晤時,適逢德「中」建交45周年,兩人即已就履行「中國大陸加入世貿組織議定書」第15條、歐「中」投資協定談判、「一帶一路」及協力廠商合作、相互開放市場等重大議題交換看法,並期許以德國技術和中國大陸效率合作共贏。

  因此,當川普以「美國優先」退出全球自由貿易進程,而中國大陸卻以「一帶一路」倡議建構歐亞地緣經濟合作下,「中俄德」三角雙軸正在加速成形,並與高舉保護主義的美國與新孤立主義的英國,隔著兩洋形成對壘之勢。

五、外交向為內政的延伸

  綜上所述,習近平在此次G20峰會有別於2016年主辦杭州峰會的意氣風發,顯得低調穩健。無論氣候變遷、北韓危機或全球經貿問題,都提供習近平承擔提供國際公共財或主導國際話語權的機會。然而,習近平雖重申中國大陸將遵守「巴黎氣候協定」,並承諾維持開放性全球經貿體系,但所有議題均點到為止而非呈現主動承擔、勇於負責的角色。既然中國大陸並非刻意規避維持自由貿易等國際公共財的責任,習近平如此低調而內斂的作風,必然擔憂高調行事可能引發爭議而有所顧忌。客觀而論,關鍵變數就是19大。

  進而言之,19大是習近平進入第2任期的最重要的政治議程,屆時將產生新一屆中國大陸中央委員、政治局委員及政治局常委。外界普遍認為,習近平將在19大完成全盤人事布局,以集中政治權力並鞏固其黨內地位。然而,面對黨內新舊勢力的挑戰,人事布局就成為習近平的權力保衛戰。

  特別是,習近平不斷升級反貪行動,將目標指向江澤民派系官員,從而深度清洗黨、政、軍以確立其核心地位。因此,在19大關鍵時刻,如何防範可能導致權力布局生變的因素,已是習近平的當務之急。畢竟,只有在19大中國大爐最高領導機關人事確立後,習近平才能持續推進黨與國家機器的改革,執行國家發展的長期戰略。

  外交是內政的延伸,此次G20正逢中國大陸19大籌備期間,權力結構的排列組合輪廓仍處於未明狀態,且中國大陸近月來又因印「中」邊界衝突、北韓飛彈試射、劉曉波等國際關注事件所擾,習近平採取低調而中規中矩的作風,避免爭議事件而影響19大權力布局。從結果而論,習近平此行雖沒有亮眼外交表現而加分,但也未因任何預期或非預期的意外而失分。

六、後19大與APEC領袖會議

  習近平在此次G20峰會上雖心有旁騖,但也有效避免國際場域的變數對國內政治的可能衝擊。而11月即將在越南峴港召開的「亞洲太平洋經濟合作」(The Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)領袖會議,才可能是習近平在19大完成權力布局後展現企圖的場域,心無旁鶩的習近平將重提中華民族的偉大復興,並企圖在下個5年任期中實現其全球領導的大國角色。展望2017年立冬,可以預期中國大陸於後19大時期,在APEC領袖會議上可能呈現的4個方向:

(一)承擔責任意願更明顯:從2016年G20杭州峰會到2017年漢堡峰會的發展顯示,中國大陸在全球政經發展中已具備扮演成熟而負責任大國角色的條件,即使2017年G20峰會上因19大權力布局而低調以對氣候變遷、北韓飛彈以及自由貿易等議題。然而,在19大鞏固權位後的習近平,在2017年APEC領袖會議上將全方位表現出承擔更多國際責任的意願。

(二)挑戰政經現況更頻繁:川普就任美國總統後,以「美國優先」之名重申貿易保護政策,接連退出「跨太平洋戰略經濟伙伴關係協議」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPP)與「巴黎協定」,而所留下的國際權力空缺,正提供中國大陸挑戰政經現況的絕佳機會。此時,APEC領袖會議上勢必將重新上演美「中」貿易對峙的情勢,而中國大陸挑戰政經現況的場域將會更頻繁,強度也會不斷放大。

(三)地緣政治軍事更緊張:中國大陸外交政策近年漸趨強硬,此方針很大機會在後19大時期得以延續,並在APEC領袖會議初現端倪。從東北亞到南亞,包括朝鮮半島問題、日韓「中」領土主權爭議、臺海兩岸關係、南海問題等,習近平在無後顧之憂的條件下,將全力爭取中國大陸地緣政治利益。

(四)「一帶一路」、「亞投行」更加碼:「一帶一路」及「亞投行」已是習近平在全球戰略布局外交的主軸,更將是習近平第2任期的政策重點。後19大時期,中國大陸勢必在「一帶一路」項目及「亞投行」運作上加大力度與相關資源。有鑑於美國退出TPP,中國大陸正與東協國家加速「區域全面經濟伙伴關係協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判,意圖在制定國際貿易準則及對抗保護主義上取得領導地位。因此,中國大陸必然會更積極在APEC場域推動「一帶一路」,一方面一雪2013年習近平提案在APEC遭擱置之恥,另一方面也可在亞太地區唯一的國際多邊機制獲得並爭取更大話語權。

 

廖舜右/展望與探索 106年8月 第15卷 第8期 頁32-39

   

本文著作權為原著作者所有。為尊重智慧財產權,如需重製,敬請與原著作者聯絡。